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借力“法律智囊团” 提高依法履职水平

发布时间:2018-11-06 丨 阅读次数:

——关于新乡市人大系统建立法律顾问制度的调研与思考

新乡市人大常委会

 

党的十八届三中全明确提出:要普遍建立法律顾问制度。市县级人大常委会作为地方国家权力机关,处在民主法治的第一线,承担着全面推进依法治国的重要任务,通过借助法律专业人员力量,监督和支持“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法具有重大的现实意义。2009年,新乡市人大常委会在全省人大系统率先聘任了5名法律顾问,部分县(市、区)人大常委会也相继聘任了法律顾问,为常委会依法立法、依法监督、依法决定重大事项等方面,提供法律咨询和建议。如何更加有效地发挥人大法律顾问组的作用,2018年8月至9月,新乡市人大常委会调研组采取座谈走访、问卷调查等多种形式,深入到卫辉市、原阳县等(县、市)人大常委会,对此项工作进行了专题调研,力求进一步提炼经验,找准问题,提出对策建议,推进人大法律顾问工作更加规范发展,为法治新乡建设作出积极贡献。

一、基本做法及成效

(一)严格选聘条件和方式,夯实人大法律顾问工作基础。

为选聘出一批业务精通、德才兼备的法律顾问,新乡市人大常委会及县(市、区)人大常委会按照公开、公正、择优的原则,多元化、多渠道遴选政治素养好、业务能力强、专业水平高、敬业精神佳的专家学者、律师作为法律顾问的重要来源,逐步提高人大法律顾问的专业化水平。2009年,新乡市人大常委会选聘法律顾问采取个人自愿报名、专业机构推荐等方式,由市人大法制室会同人大常委会相关部门组成考察组对候选人进行考察,从本市法律专家和执业律师中选聘了5名法律顾问,聘用任期为2年。2014年至2018年,市人大常委会先后两次对法律顾问进行了重新聘任,人员由5人增加到8人,聘用任期延长至5年。其中,河南师范大学法学院副教授2名、新乡医学院副教授1名、律师5名。常委会印发了聘任通知,在常委会上正式向法律顾问颁发了聘任书。延津县、辉县市人大常委会聘任法律顾问注重在从事法律工作的人大代表中选聘。原阳县人大常委会选聘法律顾问的条件为:坚决拥护党的路线、方针、政策,模范遵守宪法和法律;具有良好的职业道德和社会责任感;具有良好的专业素质和丰富的法律实务工作经验,有一定的专业影响力。卫辉市人大组织人员对法律顾问候选人进行考察,既考察其业务能力,又注重个人政治品德。在调研中我们了解到,新乡市下辖的12个县(市、区)人大常委会中,目前已有8个县(市、区)人大常委会(卫辉市、辉县市、原阳县、延津县、封丘县、长垣县、卫滨区、红旗区)聘请有法律顾问,全市人大系统法律顾问达33人。

(二)明确职责和履职要求、促进法律顾问制度化、规范化管理。

新乡市人大常委会及县(市、区)人大常委会相继建立了法律顾问制度,对法律顾问如何履职提出了明确要求,努力做到开展工作有据可依、有章可循。2009年10月,经新乡市十一届人大常委会主任会议研究同意,市人大常委会出台了《新乡市人大常委会法律顾问组工作办法》,明确了法律顾问组在立法调研、执法检查、重大事项决定、规范性文件备案审查、涉法案件督查等方面的工作职责。同时规定了法律顾问组的工作原则,法律顾问在履行职责时,要恪守职业道德,保守人大工作秘密,未经常委会主任会议许可,不得向外公开或泄露常委会的文件资料和有关情况,不得利用工作便利谋取个人私利。卫辉市、原阳县人大常委会下发了聘任法律顾问的通知,提出法律顾问要列席人大常委会会议、主任会议、工作委员会会议,并就讨论的有关事项提供法律意见和建议。辉县市要求法律顾问为人大常委会制定规范性文件以及有关决定、决议提供法律依据和意见。长垣县要求法律顾问为人大常委会办理公民、法人和其他组织的申诉、控告案件以及实施个案监督工作提供法律咨询和服务。这些制度对法律顾问工作程序、工作方式、权利义务、日常管理等内容都作了规范,进一步促进了法律顾问工作的制度化和规范化。

(三)法律顾问工作范围不断拓展,职能作用不断发挥。

近年来,新乡市人大系统法律顾问围绕各级人大常委会的主要任务和重点工作,紧扣立法、重大事项决定、监督、规范性文件备案审查等职权的行使,认真履行职责,努力为人大常委会提供优质、高效、及时、准确的法律服务,充分发挥了法律“智囊团”作用。

1、参与地方性法规制定,促进民主立法、科学立法。2015年11月,新乡市人大具有了城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面的立法权限。人大常委会充分发挥法律顾问作用,完善法律顾问有序参与立法的途径和方式,组织他们积极参与地方性法规的起草、调研、论证等工作。法律顾问先后参与了市人大常委会组织的城市绿化、市容和环境卫生等方面的立法调研,提出立法意见建议20余条,其中,“加强

古树名木后备资源的保护”、“加强对市容和环境卫生的宣传教育,增强市民维护市容和环境卫生意识”等多条建议被采纳。在制定《新乡市中小学校幼儿园规划建设条例》中,法律顾问提出了应建立教育用地储备制度和联审联批工作制度,对有效解决城区义务教育学位不足,规划配建不到位等问题起到了积极作用。

2、严把审查关,确保规范性文件的合法性。

新乡市人大常委会积极发挥法律顾问作用,对于复杂或专业性较强的规范性文件,注重发挥法律顾问的作用。采取法制室和法律顾问相结合的会审办法,加强对规范性文件的审查和纠错力度,推动法律顾问角色由“消防员”向“守门员”转变。定期召开法律顾问座谈会,对备案的规范性文件,尤其是市政府的文件逐条逐款讨论,确保审查质量,在对《新乡市人民政府关于加快发展养老服务业的若干意见》、《新乡市人民政府关于在城区全面禁止燃放烟花爆竹的决定》、《新乡市公安局关于市区内实施电(机)动三、四轮车限行的通告》等文件进行审查时,提出修改意见达10多项。对不属于规范性文件的予以退回,对发现的问题要求制定机关作出解释、补充材料。新乡市人大常委会不断探索法律顾问参与人大内部制度的修订等工作,先后协助人大常委会和机关对《新乡市人民代表大会常务委员会工作办法》、《新乡市人民代表大会常务委员会议事规则》、《新乡市人民代表大会常务委员会主任会议议事规则》等20多项规章制度进行了认真修改。同时,组织法律顾问对规范性文件备案工作办法提出修改意见,对备案审查程序、接受登记、审查范围、存在违法或不适当情形的处理方式等具体事项做了更为明确的规定。卫辉市、原阳县将修订的规章制度组织法律顾问逐项逐条进行审查,并对每项规章制度形成审查意见。

3、积极参与监督工作,提高常委会决策的法治化、科学化水平。

新乡市各级人大常委会进一步加强与法律顾问的联系,邀请他们列席人大常委会会议、参与执法检查、视察调研、专题询问等工作,提出法律意见和建议,为常委会决策把好“合法关、程序关、责任关”三关,弥补了委员中缺乏法律专业人员的短板,提高了常委会决策的法治化、科学化水平。近三年来,市人大法律顾问参与人大常委会视察执法检查、调研活动30余次,提出了多条法律意见和建议。如,在听取和审议市检察院关于刑罚执行法律监督工作情况的报告时,法律顾问提出要加强对刑罚变更执行的同步监督,健全社区矫正制度,保证刑罚执行公正有效等建议。在参与建筑法执法检查中,对发现的违反建设程序、质量安全措施不到位等问题,提出要强化对建筑领域的监督管理,严查未批先建等违法现象。在进行交通事故责任纠纷案件审理工作调研时,法律顾问提出:“交强险”将医疗费用限制在“医保范围内”以及医疗、人身损害和财产损害限额分项赔偿的规定不合理,并提出多条建议,得到了相关部门的重视和关注。

4、参与信访问题的接待和处理,促进信访工作法治化。

新乡市人大建立了法律顾问参与信访工作制度。要求法律顾问对行政执法和司法问题的信访案件提供法律咨询,维护信访群众的合法权益和社会稳定。市人大常委会信访工作机构和工作委员会根据来信来访案件所涉及的法律问题,提出需请法律顾问参与接待处理的拟办意见,报请人大常委会分管主任审批。对一些对涉法重大、疑难和典型信访案件,信访工作机构提前向法律顾问通报基本案情,提供相关材料,组织召开案件的协调会、听证会,听取法律顾问意见。近五年来,新乡市人大法律顾问组协助有关人大常委会处理重大涉法涉诉信访案件40余件,参与信访事项协调会10余次,提供法律意见近百条。内容主要涉及劳动争议、拖欠农民工工资、拆迁补偿、土地承包流转费用等。原阳县人大法律顾问协助信访工作机构对信访人进行法律宣传教育,提供法律咨询,做好疏导息诉工作。卫辉市人大组织法律顾问为“老大难”的信访群众释疑解惑,对其进行法制教育,对受理的各类疑难信访案件提出法律意见,有效地维护了人大权威和群众合法权益。

二、存在问题

(一)对法律顾问的认识不到位。

就整个人大系统而言,个别单位主要领导以及相关法制工作负责人对聘请法律顾问的重要性认识还不到位,新乡市目前还有4个县区人大没有聘请法律顾问。有个别县区对遇到的法律问题,固定咨询一位比较熟悉的律师,但从未颁发过聘书,也未给予任何费用,不能确切认定为是人大的法律顾问。虽然在工作中,解决了一部分法律问题,但缺乏严肃性,如果出现问题,难以确定责任。整个人大系统聘请法律顾问的情况,与政府系统相比,有很大差距。据了解,新乡市各级政府和具有执法职能的绝大多数局委都已聘请法律顾问,法律顾问制度落实相对更到位。

(二)聘任法律顾问的门槛不够严谨。

目前,各县区人大聘请的法律顾问情况有所不同,在已聘请法律顾问的8个县区级人大中,其中5个县区人大常委会聘请的顾问是专职律师,3个县人大聘请的是具有律师执业证的公职人员。按照中共中央办公、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》(中办发[2016]30号)文件规定,“党政机关内部专门从事法律事务的工作人员可以担任法律顾问。法律事务较少的县级以上地方党委和政府工作部门可以配备兼职人员履行法律顾问职责。各级党政机关可以设立公职律师。公职律师履行党政机关法律顾问承担的职责,可以受所在单位委托,代表所在单位从事律师法律服务。”但没有规定在职公职人员可以担任外单位法律顾问。就人大工作实际而言,“一府两院”是人大常委会监督的对象。聘请在职法院、检察院或者司法局公职人员担任人大法律顾问,在一定程度上会影响法律顾问作用的发挥。

(三)法律顾问参与人大工作还不够具体深入。

目前,一些县(市、区)法律顾问参与人大工作多是列席人大常委会,参加立法调研、执法检查等工作。在重大决策前介入少,或者根本没有介入。同时,提出的法律意见多数为口头咨询意见,缺乏严肃性。对人大法制工作提出的建设性意见或实际解决问题不多,未能充分发挥好其法务上的参谋、助手作用。法律顾问参与工作不够具体深入的问题,也与人大本身的工作性质有关,人大工作宏观指导性强,与政府具体执法不同。如何更好地发挥人大法律顾问的作用,需要进一步探索和研究。

(四)法律顾问报酬支付标准不一。

法律顾问经费因缺乏制度支撑,随意性较大,长效机制有待完善。目前,新乡市人大常委会法律顾问补贴是以每人每年1万元来支付的,但县区人大中仅有1个县给予法律顾问少量交通补贴,其余县区人大均没有支付任何报酬。与政府系统对比,政府部门法律顾问报酬基本在每人每年2万至5万,如遇需要出庭的重大法律事务还会另行付费。支付报酬相对较高。

三、对策及建议

(一)提高对聘任法律顾问必要性的认识。人大及其常委会作为国家权力机关,开展的监督、立法、重大事项决定等工作,都需要法律专业人员提供更有针对性的、准确性的法律指导和法律服务,以弥补人大内部法律人员不足的短板。各级人大主要负责人要从组织建设、制度建设和法律顾问实际工作上给予全面支持,要经常征求和听取法律顾问的意见建议,协调解决工作中遇到的困难和问题,进一步提供各项服务保障,为法律顾问工作顺利开展创造良好的条件。

(二)建立公平竞争的选聘制度。要加强对人大法律顾问的规范选用,可以通过竞聘的方式进行,实行“择优选用”。还要根据人大的实际工作量体裁衣,选择适合人大工作需求的法律专家,发挥既精通法律又熟悉人大工作的优势,为人大依法履职、依法决策提供高质量服务。

(三)健全工作目标考核评价体系。要建立“有序竞争,优胜劣汰”的动态管理方式,推行法律顾问出具书面法律建议书制度以及年度述职报告制度。建立法律顾问综合考评机制,明确考核时间、内容和方式方法,考核结果作为续聘、解聘的主要依据,以激发法律顾问工作的竞争意识和积极性,提高工作效率和水平。

(四)建立法律顾问经费保障机制。要统一法律顾问的报酬标准,将其作为法律顾问制度的重要内容予以明确规定。要将聘请法律顾问等购买法律服务相关费用,按照本级财政预算管理要求,统筹安排,作为专项经费予以保障,推动人大法律顾问工作顺利开展。

 

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