关于“多规合一”试点运行情况的调查与思考

卢一中　王善乐

近年来，特别是2014年国家四部委联合发文开展“多规合一”试点工作以来，国家和地方都一直在积极探索尝试推进多种规划相互融合。“多规合一”不仅仅是“规划工程”，更是一次“改革工程”，是统筹发展的合一，是综合改革的合一。本文拟通过对试点工作进行梳理，探究存在的突出问题和未来发展方向，为推动该项工作提供些许意见。

一、“多规合一”试点由来

规划是“对未来的一种谋划、安排、部署或展望”。我国现行的规划种类和内容繁杂，有国家层级和地方层级的规划，有出自不同职能部门的规划，还有不同行业的规划，仅由政府出台的各类规划就高达80多种，属于法定规划的大概为20多种。其中，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划是现阶段影响力最大的三种法定规划。但由于规划主体、技术标准、编制办法、实施手段和监督机制不同，以及各部门规划期限、规划目标的差异，致使各规划中涉及空间资源利用的内容不协调、表述方式不一致、相互衔接差，造成的直接结果就是规划无法得到有效实施，失去了统筹空间、优化开发和保护耕地的作用，甚至相互矛盾等问题经常出现，导致开发管理混乱、建设成本增加，严重削弱了规划的严肃性和权威性，往往成为冲击城市整体形态和空间结构的突出因素，由此可见，多种规划的“各自分立”和“天然缺陷”已远远不适应经济社会发展和城乡统筹科学发展的现实需要。

从党的十八大、十八届三中全会到2013年中央城镇化工作会议和2014年中央经济工作会议，国家开始了对规划改革的重视和研究。习近平总书记指出要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线，“在县市通过探索经济社会发展城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”。2014年3月《国家新型城镇规划（2014—2020）》提出推动“多规合一”，随后国家发改委、国土资源部、环保部、住房与城市建设部联合发文，开展“多规合一”试点工作，获嘉县被列为全国28个“多规合一”试点市县之一。

二、获嘉县域基本情况

获嘉县地处河南省北部，位于东经113°39′42″—113°44′20″，北纬35°9′34″—35°15′37″。获嘉北依太行，南临黄河，距省会郑州50公里，东距新乡市15公里，西邻焦作30公里；京广铁路、石太铁路、济东高速和省道S230、S308穿境而过，是连接新乡、焦作的必经地带，也是晋煤外运、南太行旅游的重要通道，还是中原经济区新、焦、济产业带上的节点城市。县域面积473平方公里，辖8镇3乡，219个行政村，43万人。

获嘉县地势平坦，南北环山，内居平川，海拔在74.2-87.5米。属暖温带大陆性季风气候，年均气温14.6℃，年无霜期221.2天，年均降雨量557.2毫米，年均降雪日14.1天，年均日照2058.4小时。主要矿产资源有石灰石、铁矿、铝土和煤等。

县城规划面积24平方公里，建成区12平方公里，常住人口10万，是著名的建筑之乡、花木之乡、乒乓之乡。有1个省级产业集聚区和一个专业园区，工业形成了以现代化工、精密机械加工、精细化工、农业装备制造、新能源及电力电池、家居服装等为支撑的产业体系；现代农业以花木、蔬菜、中药材等产业为主导，无公害蔬菜达1.3万亩，花木、中药材等经济作物种植面积突破4.85万亩。牛存栏5677头，猪存栏19813头，羊存栏31270只，家禽存栏3657373只。2015年全县地区生产总值完成96.03亿元，同比增长8.5%；公共财政预算收入完成4.08亿元，同比增长10.2%；规模以上工业增加值完成47.9亿元，同比增长12.4%；固定资产投资完成88.8亿元，同比增长9.3%；社会消费品零售总额完成36.07亿元，同比增长12%；城镇居民人均可支配收入完成18330元，同比增长9%；农村居民人居可支配收入完成11886元，同比增长8%。

获嘉县经济总量小，发展空间小，环境容量小，人口总数少，开展“多规合一”工作具有迫切的现实需要，也是推进城市科学发展的必由之路。

三、“多规合一”规划编制的主要内容

作为河南省唯一的试点县，获嘉县委、县政府高度重视，成立了县主要领导负责的“多规合一”工作领导小组，制定了《获嘉县“多规合一”工作实施方案》，多次参加国家发改委、环保部召开的“多规合一”工作座谈会，聘请北京清控人居环境研究院负责“多规合一”试点相关规划编制工作。在多规融合工作中主要做了以下尝试：

对规划范围及期限做了界定。规划范围包括获嘉县行政辖区范围及新乡市西工区，总面积469.88平方公里；规划期限为2015—2030年，其中，规划基准年为2014年，近期为2015年—2020年，远期为2021年—2030年。对规划总体目标做了明确。“多规合一”发展总体规划，通过统筹协调经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划的相关内容，实现多个规划在空间布局、发展规模、发展结构和环境准入等方面的协调一致，最终形成获嘉县发展的“一本规划”和“一张蓝图”，指导各项规划的开展。对规划指标做了整合。以全县资源禀赋为基础，以区域环境质量有所改善并逐步良好为前提，统筹全县经济发展、社会进步、产业提升、城镇建设、新农村建设的需求，整合已有规划对区域发展的指标控制要求，合理确定获嘉社会经济发展、资源利用效率、城市开发建设的规划指标体系。对规划技术路线做了划定。获嘉“多规合一”发展总体规划分三步开展：首先，分析区域基础条件拟定实施策略；其次，对获嘉县资源、环境、发展潜力进行综合判断，确定发展规模、发展结构、发展重点；第三，基于综合判断结果，开展“多规合一”发展空间规划，确定获嘉县发展蓝图，统筹获嘉县城镇、农村、产业、生态环境、基础设施全面发展。对规划实施策略做了优化。一是用地分类统一策略。根据《县级土地利用总体规划编制规程TD/T1024—2010》和《城市用地分类与规划建设用地标准GB20137—2011》，结合获嘉县用地空间开发实际情况，综合考虑“多规合一”发展总体规划的战略统筹性和可实施性，本次规划将土地利用分类划分为农用地、建设用地和其他土地三大类，并协调国土和规划用地分类进行小类划分。二是工作平台构建策略。获嘉县“多规合一”发展总体规划以国土地开发现状为基础，以土地利用规划和总体规划等规划做为主要规划梳理对象，建立工作数据平台。利用全县土地利用现状数据叠加区域最新遥感影像作为工作底图。整合土地利用规划数据，拼合获嘉县总体规划、重点片区控制性详细规划、各乡镇总体规划、社区建设规划用地方案，作为城市发展空间、生态保护空间、农业生产空间判读的数据基础。应用ArcGIS整合现状和规划数据库，以工作底图为基准，统一数据投影坐标，构建获嘉县“多规合一”工作平台。三是规划差异协调策略。对于现状城乡建设空间布局与土地利用总体规划、城乡总体规划建设用地布局的差异，在充分论证现状空间发展合理性基础上，若现状空间布局对生态红线保护区、基本农田保护区有侵占，同时侵占面积较大，对区域粮食生产和生态安全构成威胁，应根据土地利用总体规划的要求恢复原有用地性质；若未造成实施侵占或侵占面积较小，同时已有项目承载了推动区域社会经济重要任务，应通过“多规合一”发展总体规划协调用地布局。对规划建设用地认定不同的差异，以尊重合法建设用地为原则，结合用地统一分类策略进行差异的处理，确定用地布局；建设用地图斑边界差异造成微小差异，在规划的编制过程中以土地利用规划为基准，结合项目实际需要统一调整；对于土地利用总规划建设用地空间布局和城乡总体规划建设项目用地安排不同，国民经济和社会发展规划、其他规划重大项目与建设用地布局所产生的差异，以全县资源环境承载能力分析结果为基础，经相关部门讨论研究，协调建设用地空间布局，合理调整图斑差异，为未来发展预留弹性空间。现在《获嘉县发展总体规划（2015-2030）》已经完成并送至环保部等待国务院批复。

四、“多规合一”在运行过程中存在的问题

习近平总书记多次指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。作为全国“多规合一”试点之一，结合各地试点工作情况，目前，在推进“多规合一”试点工作中存在和需要解决的主要问题有：

（一）各规划编制基期技术标准未统一，影响有效融合。

各规划编制基期不一致，规划期限相差较大。“多规合一”发展总体规划基期为2014年，规划期限为15年；城镇总体规划以2011年为基期，规划期限为20年；国民经济和社会发展规划以2015年为基期，规划期限为5年；土地利用总体规划以2009年为基期，规划期限为10年。由于各规划基期不同，起点数据不统一，难以在短期内实现各规划之间的有效融合。

技术标准各异，不便于统一，表现在：一是坐标体系不同。土地利用总体规划采用西安80坐标系统，城市规划采用地方坐标系统。二是分类标准不同。土地利用总体规划采用《市县乡级土地利用总体规划编制规程》，包括3大类10中类29小类；城市规划采用《城市用地分类与规划用地标准》，包括10大类46中类73小类。

（二）各规划建设项目缺乏关联机制，影响有效实施。

近年来，国家实施了土地整理、“小农水”、粮食千亿斤等一系列涉农惠农项目，但由于各项目之间缺少统一规划，项目实施部门各自为战，分散实施，缺乏关联机制，导致涉农项目难以发挥应有作用。例如在土地整理项目实施过程中，国土部门作为项目责任单位未与电力部门进行有效衔接，施工方建设标准（如项目配备的电盘等配套设备）、原材料质量等，均未达到电力部门验收标准，电力部门不予认可，部分变压器无法接通电路，影响群众农业浇灌。据调查，全县各项目区共有井灌变压器127台，其中78台变压器建成后因协调电路问题暂时无法使用。

（三）用地指标分配机制僵化，影响三大空间优化。

县域国土资源划分为“城镇村建设空间、农业生产空间、生态保护空间”三大空间。现行土地利用规划编制较早，分配给乡镇的建设用地指规模不能准确反映获嘉目前发展现状和未来发展需求，建设用地指标分配流转僵化，影响三大空间划定落实。比如全县各乡镇总体规划的建设用地总规模为3826.06公顷，已经远超《获嘉县土地利用总体规划（2010—2020）》中对各乡镇建设用地规模用地总量1329.15公顷的控制，指标突破明显。

（四）统一信息联动管理平台缺失，影响资源共享共用。

“多规合一”工作涉及发改、规划、国土、环保等多个部门，缺少统一的业务基期数据和规范规程标准，缺乏统一信息联动管理平台，在建设项目信息、规划信息、国土资源管理等信息难以实现共享共用。

（五）具体的改革路径尚未明确，实施路径需要探索。

中央提出“建立统一的空间规划体系，推进规划体制改革”的改革目标，但并没有形成具体明晰的改革路径。“多规合一”工作目前仍在探索阶段，各地实际情况差异较大，具体“怎么合”、“合什么”、“谁来合”等诸多问题都是实施过程中要面对和解决的首要问题，中央层面目前阶段没有也很难统一实施路径。“多规合一”各试点都是在寻找摸索之中，具体的实施路径可能会各不相同，甚至于差别较大。

五、推进“多规合一”的几点建议

无论从“适应新型城镇化发展要求，提高城市规划科学性，加强空间开发管制，健全规划管理体制机制”的中央战略部署来看，还是从“各种规划相互打架，难以实施”的城乡发展的现实需求来看，“多规合一”不仅仅是多种规划叠加在一起的“一种规划”，更是一项规划协调体制机制的“改革工程”，其工作核心是按照城市空间规划战略来解决整合各类规划的空间冲突，其根本目的是实现空间发展和空间治理转型。

（一）加强顶层设计，使规划编制力量联合起来

“多规合一”既涉及发展改革、国土、环保、农业、交通等多部门的横向协同，又关系到与各部委、政府各部门的纵向贯通。不同部门之间的利益分割和权力范围是“多规合一”的最大障碍，也就是说体制是“多规合一”最大制约因素。因此，为解决这个问题必须进行体制改革，加强顶层设计，成立更高一级的联合组织。如果缺乏顶层战略引导，规划整合的工作难度非常大，而且“合一”的结果是否符合城市发展战略要求难以保证，容易出现为“合一”而盲目妥协等问题。顶层设计就是要做到总揽全局、协调各方。既要加强规划编制体系、规划标准体系、规划法律、规划协调机制等方面的制度和方法创新，又要统一安排规划目标、规划期限、规划技术标准等问题，还要领导亲自主抓，上下联动、协调推进，以确保城市发展规划的科学性与有效性。

（二）综合考量规划要素，使规划内容融合起来

多规合一涉及经济社会发展目标的确定、空间地域的安排、土地资源的保障、环境容量的控制等诸多要素，要实现“多规”的合一协同，关键不仅仅是土地资源的空间协调，而是各类的设施和政策要素在空间上的统筹落实。开展“多规合一”要按照资源环境承载能力，合理规划引导人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境、社会管理等方面的发展方向与布局重点。首先，要突出以人为本的理念，要以人口增长数据作为规划基础。据统计测算，2020年获嘉县人口将达到45.41万人，平均增长率为0.7%，县城人口12.84万人，“十三五”期间年均增长率为4%，城镇化率为50%。其次，要服务于获嘉县确定的主导产业，以产业支撑作为产城融合发展的依托。其三，要把县域面积小、环境容量小作为规划不可逾越的环境红线。

（三）调整规划期限及技术，使标准统一起来

考虑到未来不确定性以及中长期用地分类不宜过细，建议城乡规划和土地利用规划等均以五年为期限，与五年发展纲要期限对应，着重编制近期建设范围和用途管制，五年后的其他规划建设区域为弹性区域，按照与发展规划同步五年滚动规划要求，分区分步推进中长期框架的细化和落实。

（四）创新规划技术方法，使规划更加科学

组织跨部门、跨学科的规划队伍，发挥发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多学科优势，通过规划理论和方法的多学科交叉，发挥社团组织公正公平优势，开展第三方评估，来提高规划编制工作的科学性。增强应对不确定性的规划技术研究，学习适应性、弹性和多情景分析的规划方法和技术，适应多变复杂的规划世界。

（五）建立规划跟踪评价机制，使规划更具刚性

要最终实现多规合一的目标，需要加强对规划的监督与评价，以促进规划编制、实施等工作顺利开展。从当前开展多规合一的实践看，由于缺乏一套规划实施监督的指标体系，导致许多规划只注重前期编制，不注重后续监督，规划的实际效果没有显现。要建立统筹考虑规划前期阶段、编制阶段、后续阶段三个过程的规划跟踪评价机制，运用多种评价指标，对规划实施效果进行评价。

（作者系获嘉县人大常委会工作人员）