科学选题 精准发力 为地方经济社会发展提供法制保障

新乡市人大常委会

自2015年底获得立法权以来，新乡市已制定出台《新乡市中小学校幼儿园规划建设条例》、《新乡市城市绿化条例》和《新乡市城市市容和环境卫生管理条例》三部地方性法规，立法聚焦当前突出问题，社会反响良好。目前，我们已将群众反映强烈的大气污染防治列入2019年立法审议项目。在地方立法工作中，我们越发认识到选准选好地方立法项目对于提高立法质量意义重大。

一、立法的新阶段、新要求

习总书记提出“四个全面”战略布局，“全面依法治国”是题中之义。立法是全面依法治国的基础，要实现依法治国，基础在地方，首要在强化立法，根据地方实际制定有特色的地方性法规。依法赋予设区的市人大及其常委会地方立法权，是实现目标任务、落实决策部署的基本途径和重要手段。正是本着重视立法，尤其是强化地方立法这一思路，《立法法》在2015年3月得以适时修改，在全国范围内赋予设区的市地方立法权。我国立法体制发生重大调整，由全国人大和省人大（较大的市人大）两级共存，演变为“全国人大、省人大、设区的市人大有限立法权”三级并行的局面。作为我国法律体系的组成部分，设区的市地方立法，也要顺应新阶段、新要求。

2011年3月，十一届全国人大四次会议报告正式宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成，总体实现有法可依。十八大以来，习总书记系列讲话阐述了推进全面依法治国的要求，指出“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量”、“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是法律法规好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。党的十九大报告明确提出了“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”的要求。

在我国法律体系已初步形成、国家赋予设区的市地方立法权的新阶段，我国立法供给不足的矛盾基本解决，立法工作的重心已从“解决无法可依的数量问题”转向“实现良法善治的质量问题”。要顺应新阶段、新要求，必须抓住提高立法质量这个关键。

科学选择和确定立法项目，是高质量立法的先决条件。在立法过程中，立法项目选题是否科学合理，直接影响法规案起草、审议和表决等环节，直接关系到地方立法的质量与实效。立法项目选题是立法工作的源头，是立法活动成败的关键，务必在源头上把好“选题关”。

二、准确把握设区的市地方立法选题的判断标准

科学选择和确定立法项目，是立法技术问题，更是立法价值选择问题。把好“选题关”，才能确保地方立法更好地与改革相结合、与社会发展相结合、与民生相结合，更好体现地方特色，为地方经济社会发展提供法制保障。

（一）立法价值选择

科学选择和确定立法项目，根本上是方向问题、立法价值选择问题。首先要清楚“立什么法、为谁立法”。把什么样的立法项目列入立法规划或计划，正如命题写文章，简单的堆砌辞藻而立意不深，难出好作品。在新形势下，地方立法选题更要把握好立法价值取向，始终坚持正确政治方向，坚持围绕改革发展大局，坚持密切结合社会民生突出问题，也即“三个坚持”：

一是地方立法要坚持党的领导、以习总书记新时代中国特色社会主义思想为指导。这是保证立法工作正确方向的首要原则，是地方立法工作得以不断发展和进步的根本保障。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，通过地方立法贯彻落实党的各项决策部署。设区的市行使地方立法权，必须坚持党的领导，始终把坚持党的领导贯穿于整个立法过程，始终确保人大立法工作正确的政治方向。在立法工作中，特别是在立法项目选择和确定中，要自觉主动地坚持党的领导。在实践中，我们围绕市委的重大决策部署，研究选择立法项目，在征得同级党委同意后，再报送省人大审查，最终确定立法项目。在汇报方式上，有的是市人大常委会主要领导向市委常委会汇报，有的是以市人大常委会党组的名义向市委书面汇报。比如，2019年立法审议项目的选择和确定，我们是以市人大常委会党组的名义向市委书面进行了汇报。

二是地方立法要坚持服从和服务于党和国家改革发展大局。发展是执政兴国的第一要务。地方立法工作要服从、服务于改革发展，使重大改革于法有据，为发展创造良好的法制环境。设区的市行使地方立法权，要坚持地方立法同党和国家改革、发展、稳定的重大决策相结合。通过地方立法工作，合理配置社会各方权利义务，妥善调整不同社会成员之间的关系，兼顾社会各方诉求和关切，体现社会公正，维护社会稳定，为改革、发展营造良好氛围。在立法工作中，特别是立法项目选择和确定中，要自觉提升大局意识、破除部门利益观念，围绕改革发展主题，抓住要害，选好题、立好法。

尤其要注重破除地方保护主义、部门利益。对此，习总书记指出，国家和人民整体利益再小也是大，部门、行业等局部利益再大也是小。各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。在立法工作中，特别是立法项目选择和确定中，设区的市人大要强化“大局意识”、站在地方立法一线，统筹协调利益关系，自觉维护立法活动公平公正。对个别群体以立法之名谋取“部门利益”的立法动议，要敢于直面矛盾焦点、敢于较真碰硬、敢于做出公正决断。比如，我们针对“大班额”导致的学生家长上访问题，站在公平公正的角度上，将《新乡市中小学校幼儿园规划建设条例》作为首部法规确定下来，敢于动某些部门的特殊权利，解决学校用地规划不合理、规划随意变动等问题。

三是地方立法要坚持“地方特色”。地方性法规是国家法律体系的重要组成部分，地方立法是国家立法的重要补充。地方立法必须适应地方需要，突出地方特色。何为地方特色？全国人大常委会在有关报告中明确提出：“地方特色”就是“从本地的具体情况和实际需要出发，需要规定什么就规定什么，使地方性法规具有针对性和可操作性，真正对地方的改革发展稳定工作起到促进和保障作用” 。

地方立法权限放开到设区的市，本意就是鼓励设区的市放开手脚，用地方立法的形式，弥补国家和省级立法的不足，回应地方实际需求，规范地方行为，促进和保障地方经济社会的健康发展。忽视“地方特色”，无视地方实际，简单照抄照搬上位法或其他地方立法，就无法体现地方需求，无法解决本地实际，地方立法也终将失去存在的价值。

在法制统一原则之下，设区的市行使地方立法权，要紧密结合地方经济社会发展实际，体现地方特色，提高针对性、可操作性，发挥其在立法体系中的补充、创制、先行先试等作用。我市作为全国优秀旅游城市、国家卫生城市、全国文明城市，但城市市容和环境卫生管理中还是存在入厕所难、停车难、占道经营等关系民生的突出问题。为此，我们将《新乡市城市市容和环境卫生管理条例》列为2018年的审议项目，目前该条例已经省人大常委会批准，将于2019年1月1日起施行。2018年11月16日，我们组织召开了《新乡市城市市容和环境卫生管理条例》宣传贯彻暨新闻发布会，该条例得到了广泛认同。

（二）立法技术选择

选择和确定地方立法项目，要根据合法性、合理性原则来标准进行选择。

（1）合法性标准：不抵触

判断地方立法项目的合法性，“不抵触”原则是底线，要在“不抵触”原则之下寻找立法空间。具体来说，“不抵触”就是不能与设区的市立法权限相抵触，不能越权立法，即不能超越“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面制定地方性法规。设区的市选择和确定地方立法项目，要严格合法性审查，自觉强化“依法立法”意识。2018年，我们收到了政协委员要求对电机动三（四）车销售进行立法的提案，经研究，我们认为该项提案超越了立法权限。

（2）合理性标准：科学性

合理性是科学立法的重要体现，地方立法选题也必须遵循这一原则。设区的市在立法选题时要进行合理性评估，上位法已有不立，中央和省已制定立法计划的不立。地方立法资源有限，设区的市地方立法要始终立足本地实际，遵循立法规律，有效解决城市发展中的突出问题，不为立法而立法，不搞攀比，不照抄照搬。

结合我市地方立法选题经验，紧要有用先立，有利社会民生先立。如我市对于制定地方立法条例必要性进行评估，因河南省人大已制定，只需依法遵守即可，不再重复立法。3年来，我市聚焦“上学难”、“城市绿地遭蚕食”、“垃圾围城”等民众反映强烈的问题，先后制定出台了《新乡市中小学校幼儿园规划建设条例》、《新乡市城市绿化条例》和《新乡市城市市容和环境卫生管理条例》三部地方法规，社会反响良好。又如省内某地市在首部地方立法项目选题时，准备制定“拆迁”方面的地方条例，因其未充分考虑社会公众的利益诉求，经省人大审核后，建议其重新选题。

三、对于设区的市地方立法选题的建议

（一）围绕中心大局，做好重点领域立法

立法选题要有大局意识，关注涉及国计民生的重要领域，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。设区的市在地方立法选题时，要坚持问题导向，努力提高立法的针对性、及时性、可操作性，发挥地方立法对本行政区域发展、改革的引领和推动作用。

新时期，全国人大常委会委员长栗战书就用好地方立法权提出“加强生态环境领域地方立法”、“将社会主义核心价值观融入地方立法”、“加强民生领域地方立法”等三方面要求。这既是中央要求，也符合地方立法的实际和需要，应当认真贯彻实施。

（二）争取省人大对立法选题工作的指导

设区的市人大常委会开展立法工作的基础相对薄弱、经验少，省人大及其常委会行使地方立法权已有30多年，其立法经验丰富，专业人才多，业务能力强。设区的市人大一定要积极争取省人大对立法工作特别是地方立法项目选题工作的指导。通过接受省人大的业务培训和审查指导，解答工作中的困惑，消除工作中存在的顾虑，明确工作方向，更好地推动相关工作的开展。我市三部地方性法规得以顺利制定出台，首先就得益于省人大对我市选题工作的指导。

（三）强化党委对立法选题工作的领导

选好选准立法项目，离不开市委、市人大党组的重视和大力支持。要加强党对立法工作的领导，健全人大主导立法机制，发挥政府及其部门重要作用，形成党委领导、人大主导、政府参与、社会的立法格局。设区的市地方立法选题，要报经同级党委批准，才适宜确定为正式立法项目。

（四）坚持人大对立法项目选题的主导

党的十八届四中全会提出了“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”的要求。设区的市人大，必须充分发挥对立法工作，特别是立法选题的主导作用。“立什么法”这个根本问题要由人大主导。设区的市人大主导立法项目的选择，既要贯彻中央大政方针，又要立足地方实际情况，对社会矛盾突出、急需立法调整的领域，优先立法。对于各方面的立法需求，要全面考虑、充分论证、审慎决策；对于借立法之名谋取“部门利益”的立法动议，要敢于直面矛盾焦点、敢于做出公正决断。

（五）拓宽立法项目征集渠道

主导立法项目征集，需要加强调查研究，多方听取意见，使立法项目选题，真正集中民智、反映民情、体现民意。努力探索开门立法的有效方式和途径，积极发挥立法咨询专家、基层立法联系点的作用，不断拓宽法规项目的来源渠道，建立一套民主科学的法规项目公开征集机制，选准选好立法项目，为保证地方性法规的质量凝聚广泛的社会和民意基础。

（六）加强立法项目论证

立法项目论证，需要人大代表、人大各专门委员会、政府职能部门以及立法咨询专家等的广泛参与。经过集思广益，充分论证、才能选准选好题目，更好体现地方特色，确保地方立法“立得住，真管用，有实效”。我们探索使用了立法计划与立法项目库相结合的模式，既贴近实际又便于操作。要坚持“四个不立”，即立法项目不是经济社会发展急需的不立；虽有立法必要但立法条件不具备的不立；能用党纪、政策、规章、道德解决的不立；立法目的针对性不强、效果不理想的不立。只有这样，才能保证将有限的立法资源用在经济社会发展最急需的立法项目上。