以五抓为着力点 依法推进乡镇人大工作

——关于乡镇人大主席团履职情况的实践与思考

卫辉市人大常委会

为了进一步健全乡镇人民代表大会制度，充分发挥基层国家权力机关作用，我省人大常委会在1989年制定《河南省乡镇人大主席团工作条例》的基础上，于2016年11月重新予以修订。乡镇人大主席团作为乡镇人大会议期间的主持机构和闭会期间的工作机构，如何在新时代新探索新要求下，以贯彻实施《条例》为抓手，充分发挥职能，强化规范管理，提高监督实效，仍是一个需要不断思考探索的课题。做为一名基层人大工作者，根据近期调研卫辉市贯彻实施《条例》的情况，粗浅探讨依法推进乡镇人大工作的一些思路和办法。

一、乡镇人大工作的现状

近年来，卫辉市各乡镇人大主席团认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，认真履行宪法和法律赋予的各项职权，立足新时代、把握新使命、开启新征程、展现新作为。

（一）重视与支持并重，促进《条例》贯彻实施

1、两级党委高度重视乡镇人大工作。首先是卫辉市委重视。中央、省委和新乡市委关于加强县乡人大工作和建设的意见出台后，卫辉市委及时制定了《关于进一步加强和改进人大工作的意见》，对乡镇人大的工作提出了要求，进行了规范。并且每年最少安排一次市委常委会，专题听取市人大常委会党组关于县乡人大工作的汇报，给县乡人大出题目、交任务。同时，在干部选拔、人员配备上都按要求落实，积极支持县乡两级人大依法开展监督。二是乡镇党委支持。各乡镇党委对人大工作比较重视，都能定期听取人大工作的汇报，支持人大依法履行职能，帮助人大解决工作中的困难和问题。

2、市人大常委会加强对乡镇人大主席团工作的督促指导。一是邀请列席市人大常委会加强示范引导。2015年以来，卫辉市召开人大常委会时，将原来的邀请部分乡镇人大主席改为全部列席，让他们全程参与市人大常委会会议的全过程，借鉴依法监督的内容，学习依法监督的方法，以会代训，指导乡镇人大开展工作。二是加强对乡镇人大主席的培训。2017年8月15日-20日，组织新一届乡镇人大主席，赴全国人大深圳培训基地参加全国地方人大代表和干部培训班。今年准备秋冬季再次进行培训，并形成制度。同时，帮助乡镇人大开展代表培训。为解决以乡为单位培训分散、不便组织等问题，坚持县乡人大共同办班的思路，每年至少对县乡两级人大代表集中培训一次。三是开展创先争优活动，加强督促指导。长期坚持开展乡镇人大主席团创先争优活动，年初进行安排布置，年中召开座谈会进行点评，年底按百分制开展考核评比，次年春季结合市人大年度工作计划召开表彰动员会。

3、积极开展《条例》执法检查。卫辉市把贯彻实施《条例》作为依法推进乡镇人大工作的有力抓手，一是列入年度监督计划。今年1月份，根据省人大常委会工作报告，及时把对《条例》执法检查列入人大常委会2018年工作要点和监督计划，并在卫辉市十四届人大常委会第十八次主任会议上专题研究部署。二是认真开展执法检查。执法检查工作从6月28日开始，到8月底结束，共分宣传发动、自查自纠、执法检查和汇报总结四个阶段进行。8月15日开始，卫辉市人大分四组深入全市13个乡镇，采取听取汇报、实地察看、查阅有关资料的方式，对全市贯彻实施《条例》情况进行检查。三是听取汇报，开展评议。8月21日，第十九次主任会议专题听取四个执法检查组的执法检查情况汇报，并形成卫辉市人大常委会对《河南省乡镇人大主席团工作条例》贯彻执行情况的执法检查报告。8月28日，市十四届人大常委会第十四次会议对执法检查报告进行了审议。

（二）内容与形式并重，依法发挥作用

各乡镇人大主席团在市人大常委会的指导和乡镇党委的领导下，认真贯彻《条例》，依法履行职权，在推进基层民主建设、促进农村经济发展和社会各项事业进步等方面都发挥了积极作用。一是组织机构健全。乡镇人大主席团人数均符合《条例》规定，除人口较多的李源屯镇主席团成员15人外，其他乡镇人大主席团成员均由7－13人组成。13个乡镇人大主席均为专职，正科级实职，均为党委成员。同时人大主席团办公室都配备有1名专职工作人员。二是人代会按要求召开。从会议次数看，各乡镇人大按照《条例》要求，2017年和2018年均召开了两次人代会。从会议材料看，人大会议请示、时间决定、会议议程、各类名单、各项报告、会议决议等比较齐全。从建议办理看，13个乡镇中有7个乡镇代表建议数量在7至15件，办理比较规范。从宪法宣誓看，2017年共组织当选人员宪法宣誓52人，大大增强了国家公职人员尊重宪法、崇尚法治的意识。三是综合保障到位。首先是经费有保障。卫辉市13个乡镇，2018年有7个乡镇工作经费和代表活动经费列入了同级财政预算，其他6个乡镇采用实报实销的办法。其次是市人大及时支持。市人大常委会连续几年，多次给乡镇人大下拨经费，使其购买办公电脑、文件柜、档案盒及宪法宣誓台等。再次是代表活动有阵地。2015年，卫辉市人大印发了《关于加强人大代表之家和人大代表小组活动室规范化建设指导意见》，精心指导13个乡镇人大开展“代表之家”建设工作并取得较好成效。

（三）责任意识与业务能力并重，展示人大形象

一是乡镇人大主席团会议按要求举行。多数乡镇每季度能举行一次主席团会议。二是组织代表学习培训。除了参加市里的集中培训外，多数乡镇每年集中培训人大代表一到两次。三是积极开展视察调研和评议工作。人大主席团能够每年组织代表开展视察和调研活动2－4次，每年年底开展评议“七站八所”工作已成为“规定动作”。四是聚力中心工作。各乡镇人大把脱贫攻坚、环境治理、招商引资、维护稳定、促进经济和社会发展作为人大工作的大事来抓，努力寻求人大工作与经济建设的最佳契合点。全市1040名县乡人大代表积级参与脱贫攻坚，当好脱贫攻坚的宣传员、指导员、战斗员和监督员。

二、工作中存在的问题

（一）党委重视、政府支持的良好格局尚未完全形成

一是个别乡镇对人大工作不够重视。有的乡镇一年也不开一次专题人大工作会议，在党政联席会上安排人大工作，也是轻描淡写、蜻蜓点水、一带而过。二是政府主动接受监督意识不强。有的乡镇政府重大决策前，没有向人大报告，也不提交人代会讨论。还有的基层干部甚至认为人大依法监督是有意挑刺，对人大代表活动不热心、不支持，不为代表活动提供方便、创造条件，对审议提出的意见建议，听之任之，消极应对。

（二）工作程序不够规范

1、乡镇人代会工作不规范。《河南省乡镇人大主席团工作条例》第三条规定了乡镇人大主席团在筹备、召集和主持本级人民代表大会会议时行使的9项工作职责。但在调研中发现存在以下问题：一是会议程序不规范。比如有的乡镇代表大会文件显示是主席团会议通过，但在该次主席团会议议程上没显示。有的主席团听取候选人情况介绍通过候选人名单列在了选举办法通过之前。再比如个别乡镇没有按时间要求召开主席团会，会议议题空泛，仅人代会前的主席团会要求确定会议召开日期、通过相关事项，其它例会没有实质性内容。还有的没有按条例要求有计划地安排听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，即便有些乡镇听取了政府专项工作报告，也没有留存文字资料。二是年度第二次人代会议题把握不准。2017年第二次代表大会上听取的是政府工作半年报告和上半年财政预算执行情况的报告，没有听取上年度财政决算情况的报告。三是会议材料不规范。比如有的乡镇代表大会听取的政府工作报告、人大主席团工作报告、财政预算报告，格式不统一，有的没有标注报告时间和会议名称，有的没有报告人，有的镇长职务前加有党委副书记职务等。再如有的乡镇会议通知的时间落在了会议时间决定前面，议案及建议、批评和意见处理办法的截止时间定在了听取报告之前。四是文字资料整理归档不规范。有的乡镇组织开展代表活动后的相关记录、文件资料等整理不规范，归档不及时，有些做了大量工作，却不能真实有效地反映出来。有的乡镇代表大会通过的会议议程、名单、各项决议等都是以草案的形式留存，甚至个别乡镇主席团通过的召开代表大会的决定没有行文归档。五是相关人员离职没有按规定履行程序。辞职报告没有在大会上备案或没有本人签名。

2、乡镇人大主席团平时工作不规范。《河南省乡镇人大主席团工作条例》第四条规定了乡镇人民代表大会主席团在乡镇人民代表大会闭会期间行使的14项职权。乡镇人大主席团如何行使好这14项职权，在实际调研中发现以下问题。一是主席团会议不规范：多数乡镇能做到人大主席团每三个月举行一次会议，但主席团会议程序、会议议程、会议决定等较为混乱，格式不一。二是监督形式不够好。如各乡镇人大在闭会期间履职行权主要是组织代表视察、听取工作汇报、督办建议意见、工作评议等，很少开展专题询问和执法检查。部分关系广大人民群众切身利益的重要基础设施建设、重大项目工程没有经过人大主席团的会议讨论决定等等。

（三）工作经费标准参差不齐。统计结果表明，2018年，全市13个乡镇中，有6个乡镇人大工作经费和代表活动经费尚未列入本级财政预算。即使列入预算的乡镇，数额差别也比较大，多的列入10万元，少的只有1万元，有的乡镇有预算但没支出。

（四）履职能力有待提升。一是人大干部专职不专用。人大主席和人大办主任名义上是专职，但参与党委、政府工作较多，对人大工作投入精力不够，主业成副业。二是人代会召开不主动。部分乡镇人大主席业务不熟，人大意识不强，工作缺少主动性，特别是对年度二次人代会主动召开的少，极个别的催几次才开，即便召开了也只是走个形式。三是代表作用发挥不充分。比如有的乡镇人大代表对人大知识了解较少，直接影响到其履职水平和能力。有些乡镇组织代表视察调研、学习培训、代表小组活动次数少、形式单一。还有个别乡镇在代表大会期间，没有收到一份代表建议。

三、依法推进乡镇人大工作的对策和建议

（一）抓好依法行权关，加强党的领导

“党政军民学，东西南北中，党的领导是一切的。”推进乡镇人大工作关键在于党的领导。一是乡镇党委要统筹兼顾，加强对乡镇人大的领导。要从提高党的执政能力的高度来认识人大的地位、作用，把人大工作纳入党委工作的重要议事日程，每年要至少组织召开一次人大工作会议，每年至少专题研究两次人大工作，使乡镇人大在代表人民管理地方国家事务中做到有职、有权、有责。同时，要认真研究和帮助解决人大工作中存在的实际问题，为乡镇人大开展工作创造有利条件。二要正确处理好党委决策和人大决定的关系。对本行政区域内的重大问题要及时向人大通报，对需要通过人大审议、决定的重大事项，严格依照法定程序交由人大审议、决定，维护人大的权威。三要增强政府主动接受人大监督的自觉性。凡属人大职权范围内的事项，必须主动报请人大审议、批准。乡镇人代会一旦对重大问题作出决定或决议后，政府必须认真执行。四要确保人大主席团工作经费和代表活动经费纳入财政预算。在经费上有了保障，才能有效地组织开展代表活动，积极参政议政。五要不断优化人大代表的结构。在充分考虑代表性的同时，注重政治素质和议政能力，形成合理的年龄、知识和专业结构，保持工作的连续性和稳定性。六是重视和关心人大干部队伍建设。加大人大干部提拔任用和交流力度，有计划地推进人大干部与党委、政府干部双向交流、上下交流。

（二）抓好程序流程关，出台实施办法

建议省人大出台《条例》实施办法，从法律层面上明确乡镇人大主席团的具体职责和详细操作办法，依法推进乡镇人大工作。一是优化主席团成员结构。要强调工、农、商、教科文卫等方面代表入选主席团的比例，让主席团的集体行权更具广泛性和代表性，代表更多群众的意愿。二是明确召开乡镇人民代表大会和乡镇人大主席团工作具体标准要求。如：确定本级人民代表大会召开日期前需要做哪些工作；如何讨论决定本行政区域国民经济和社会发展计划以及本级财政预算的部分变更或者调整；如何严格依照法定程序确定乡镇人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的候选人名单；怎样与人大代表保持经常性联系等等。

（三）抓好规范管理关，健全各项制度

一是规范乡镇人代会议制度。严格按照法律要求，按时召开乡镇人民代表大会，乡镇人代会至少每年应召开两次。每次人代会会期不得少于一天，如遇换届选举不得少于两天。人代会一般应设置以下会议议程：听取和审查本乡镇人民政府工作报告;审查和批准本行政区域内经济和社会发展的规划和计划、财政预算和预算执行情况的报告;听取和审查乡镇人大主席团工作报告;听取和审查乡镇人民政府民生实事完成情况报告;听取和审查代表议案和建议意见办理情况报告;选举及其他事项等。二是完善工作制度。各乡镇制定完善《乡镇人大主席团闭会期间工作职责》《议案建议办理规定》《述职和评议工作办法》《主席团成员联系代表小组制度》《组织代表开展视察调研活动制度》等，使乡镇人大工作步入制度化、规范化的轨道。三是找准活动载体。乡镇人大主席团要组织乡镇人大代表，至少每年参加一次学习、组织一次调研、提出一条有价值的建议、为群众办一件实事好事，更好地履行代表职务。四是完善考核机制。在搞好年底乡镇创先争优工作评比的同时，每年组织一次集中观摩活动，现场对组织领导、代表活动室、代表活动开展情况、代表建议办理情况、工作创新等进行打分评比，并将观摩成绩纳入年终考核。

（四）抓好推进步伐关，强化上级指导

推进乡镇人大规范化、制度化建设离不开上级人大的大力指导。一是加强培训。市人大常委会每年要安排一次对乡镇人大主席和人大代表的集中培训，邀请上级人大专家授课或到人大专门培训机构进行培训，使乡镇人大主席尽快掌握人大基本业务知识。二是制订会议规范。对会前准备、会议议程及日程、代表报到及代表活动作详细规范，同时对会议程序样式和会议主持词制定模板，让各乡镇会议有章可循。三是现场工作指导。制订县人大常委会班子成员联系乡镇、工委包乡镇制度，定期深入各乡镇，跟踪指导乡镇人代会法定程序执行情况，跟踪指导人大主席团在闭会期间的各项工作和活动。四是会后总结指导。指导各乡镇人大及时总结人代会召开情况，并将大会文件科学有序归档、立卷、汇编，存档。五是加强沟通上下联动。要求乡镇人大主席列席县人大常委会会议，县人大常委会组织代表开展执法检查、视察、调研等重大活动时，多邀请乡镇人大代表参与。乡镇人大开展重要活动、召开重大会议，县人大常委会应派人进行指导。每年要召开一次乡镇人大工作座谈交流会，定期通报工作，交流下步思想，提升乡镇人大工作整体水平。

（五）抓好工作实效关，严格依法监督

监督工作是基层人大工作的重点和难点。一是把握监督重点。要紧紧围绕经济社会发展大局，紧扣人民群众关心关注的热点难点问题，围绕经济发展、扶贫攻坚、生态环境治理等中心工作，综合运用听取和审议报告、执法检查、调研、视察、工作评议等法定监督形式，加强对乡镇人民政府和站所的监督。二是创新监督形式。如在人代会上增加专题审议内容，及时监督一些社会焦点问题;在闭会期间组织代表开展针对性强的调研、视察、检查、评议活动。三是发挥代表作用。加强对代表的学习培训，提升工作能力。鼓励代表专门抽出时间和精力，深入基层、深入群众，把群众的意见与建议及时整理归纳成代表建议。四是加强自身建设。坚持集中学习制度，认真学习党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，改进工作作风、密切联系群众，提高综合素质，狠抓内部管理，提高工作效率和服务水平。