在全市立法工作会议上的讲话

市人大常委会副主任焦锡武

（2016年9月19日，根据录音整理）

同志们：

今天，我们在这里召开全市立法工作会议，主要目的有两个：一是统一思想、明确方法。通过这次会议传递立法工作的基本知识、基本要求，做到统一思想、明确方法。对于立法工作，我们既熟悉又陌生，一方面我们在日常生活中经常接触法律，都要遵守法律；另一方面大部分人没有参与过立法，对立法工作基本不了解、不熟悉。基于这一情况，刚才张斌主任就有关法律方面的基本知识作了较为详细的介绍。二是部署工作，加快推进。集中开这次会议，有个背景就是我市立法工作时间紧迫。省内其他被赋予立法权的设区的市中，相当一部分已经把法规草案报到省人大，我们目前仅做了大量的立法准备工作，还未形成基本草案。有必要召开会议，统一思想、提高认识、抓紧推进立法工作。

刚才尚进市长就地方立法工作的重要性、如何确保立法质量、如何发挥政府在地方立法工作中的作用、如何明确职责、组织协调推进全市立法工作，谈了很好的意见和建议，我完全赞同。张斌主任通报了我市地方立法工作的有关情况，基本知识、基本遵循、基本要求，基本职责也都在通报中说清楚了。下面，就全市地方立法工作，我讲以下几点意见。

一、把握新形势，充分认识强化地方立法的重大意义

赋予设区的市地方立法权，是贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现；是全面推进依法治国，保障宪法法律实施的重要举措；是完善立法体制，健全人民代表大会制度，推进人大工作与时俱进的重要方面。中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江在全国地方立法研讨会议上指出，要充分认识到，对于一个设区的市来说，这项工作认识得越深刻、越到位，推进依法治国就越扎实；这项工作抓得越紧、越实，推进人大工作与时俱进就越有基础；这项工作推进得越得力、越及时，推进全面深化改革就越有底气。强化地方立法工作的意义有：

（一）强化地方立法是推进人民代表大会制度与时俱进的切实需要。立法法修改后，我国立法体制发生重大调整，设区的市拥有地方立法权，地方人大及其常委会职权得到进一步健全。设区的市行使地方立法权，有助于进一步坚持和完善人民代表大会制度，加强人大自身建设，提高履职能力，推进人大工作与时俱进。

（二）强化地方立法是依法治国的切实需要。十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标任务，四中全会又对全面推进依法治国作出重大部署。依法治国，基础在地方，首要在强化立法，依据地方实际制定出台有特色的地方性法规。依法赋予设区的市地方立法权，是实现目标任务、落实决策部署的基本途径和重要手段。从强化地方立法入手，是落实依法治国的筑基之举。对于我市来说，加强地方立法是依法治市的应有之义。我们要认真学习、深刻领会习总书记系列重要讲话精神，读懂立法初衷。

（三）强化地方立法是深化改革的切实需要。设区的市是改革创新较具活力的区域，也是推动全国性改革的重大引擎。随着改革的不断深入和城镇化的不断推进，设区的市面临的经济社会发展的任务越来越重，规范性文件和政策具有一定的局限性，不能持续、有效地促进经济社会发展。赋予设区的市地方立法权，能让地方根据本地实际细化上位法的规定，而且可以遵循中央和省委关于全面深化改革的要求，通过地方立法积极调整社会关系，妥善解决本地区事务，着力推动改革创新，更好地释放制度红利。同时，对中央和省委拟推行的重大改革事项，也可以由地方在立法权限范围内先行立法，实现地方改革创新的于法有据，确保在法治轨道上推进改革，并为国家立法提供宝贵的实践经验。

（四）强化地方立法是优良政治生态的切实需要。强化地方立法工作，是优良政治生态的有效保障。开展地方立法工作，通过出台地方性法规，为依法行政提供了制度保障，更重要的是在立法的过程中，营造学法、懂法、守法的浓厚氛围，促使广大领导干部牢固树立法治思维，自觉践行法律，将依法行政的理念内化于心、外化于行。强化地方立法有助于地方政府的职能转变和服务质量的提高，更有效地建设法治政府、责任政府和效能政府，进而推进中国特色社会主义法制体系建设进程。

二、领会新要求，坚持遵循地方立法的基本要求

法律是治国之重器，良法是善治之前提。地方立法关键是在本地特色上下功夫、在有效管用上做文章。注重立法质量，“不抵触、有特色、易操作”，这是全面深化改革对地方立法提出的基本要求。我们要全面把握立法工作面临的新形势，深刻领会立法工作面临的新要求，在立法工作实际中，遵循以下几个重要的指导原则。

（一）要牢固树立“党的领导”意识。

开展立法工作，必须坚持党的领导，保证立法的正确方向。具体到我市来讲，立法工作要坚持向市委请示报告。认真贯彻落实中央和省委、市委的重大决策部署，要紧紧围绕市委中心工作开展立法，围绕全市工作大局开展立法，围绕全市中心工作的重点领域开展立法。对于争议较大的、较为敏感的问题要及时向市委请示报告，并在具体立法实践中体现出市委的决策。

（二）要树立特色意识，立足市情立法。立法是对人的行为调整，而人的行为就根植于当地经济社会的发展状况之中。一是要吃透我市经济社会发展实情。要深入基层、深入群众，全面深入了解新乡实际，了解在经济社会发展中存在的问题，了解法规拟调整的社会关系发生发展过程，了解相关部门监管的具体情况，通过调查研究掌握第一手资料，准确把握我市经济社会发展总体状况。二是要注重问题导向，突出法规的针对性。紧紧围绕我市经济社会发展中迫切需要解决的问题开展立法，把工作中的好经验、好做法上升到法规的高度，充分体现地方立法特色。三是要突出可操作性。地方立法应当严格遵循“可操作、有特色、不抵触”的基本原则，做到在地方立法中，要研究清楚法规所调整的社会关系，做到法律条款条条管用，尽量减少“倡导”和“鼓励”等针对性、操作性不强的条款。四是增强地方立法的及时性。在立法时效上，针对实践对立法提出的迫切需要，必须反应灵敏，及时启动立法程序。

（三）要树立民本意识，做到立法为民。立法要体现人民群众意愿。要紧紧围绕经济社会发展的难点、党委决策的重点、人民群众关心的热点开展立法，把党委要求、群众期盼、实际需要结合起来。在立法中，从管理型立法向服务型立法转变，少设定行政许可、行政强制，对于能够通过市场公平竞争、社会自我管理和政府管理等方式解决的问题，不用立法进行规定。要处理好公权力与私权利的关系，要采取有效措施，克服立法中的部门利益倾向，要站在全局的高度，从整体利益出发，把住自己的关口，守好自己的底线。要进一步健全民主开放包容的立法工作机制，通过各种方式更好地汇聚民意、集中民智，使立法体现人民的利益和需求，切实保障人民的合法权益，让人民充分享受到立法带来的获得感和幸福感，享受到立法带来的制度保障、法治保障。

（四）要树立体系意识，维护法制统一。尊重并维护法律的权威和尊严，维护国家法制统一，是全面落实依法治国基本方略的必然要求。这就要求我们，要吃透上位法，要准确把握国家法律、国家政策、省级地方性法规的精神、调整对象、规范行为种类、处罚规定等。要遵循“不抵触”原则，不得与宪法、法律、行政法规的具体条文内容相冲突，不得与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相冲突。要牢固树立“依法立法”理念，严格遵守立法法关于立法权限的规定，维护法制统一。

（五）要紧紧抓住提高立法质量这个关键。提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重。现在，全社会对立法质量普遍关注，要求越来越高。人民群众对立法的关注点，已经不再是有没有法律法规，而是法律法规好不好、管不管用、能不能解决实际问题。立法质量直接关系法治的质量，越是强调依法治国，越是要注重提高立法质量。要始终把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重点，在提高立法质量上下大功夫，努力使我们的法规立得住、行得通、真管用。

三、迎接新挑战，切实做好我市地方立法工作

在第二十一次全国地方立法研讨会上，张德江委员长指出，新形势新任务新要求对人大立法工作提出了新挑战，立法任务越来越重，立法要求越来越高，立法难度越来越大，立法节奏越来越快。这四个“越来越”集中说明了当前和今后一个时期地方立法工作的艰巨性和复杂性。为实现科学立法、民主立法，确保地方立法质量，当前要切实做好以下各方面工作。

（一）夯实基础，强化能力。加强设区的市立法能力建设，是推进设区的市行使立法权的前提和基础。一是要加强立法制度建设。立法是一项系统性、规范性很强的工作，必须遵循法定的程序和规则。市人大常委会和市政府都要坚持高标准、严要求，遵循制度先行的原则，建立相关的立法工作机制，为立法工作的实施提供制度保障。二是要加强立法队伍建设。要把立法队伍建设放在重要位置，要关心、培养、使用立法人才，对那些德才兼备、业务精熟、干事创业的立法工作骨干，要重点培养、放手使用，打造一支优秀的立法工作人才队伍。要统筹考虑政府法制部门及其他社会力量，同步提高立法能力。要综合研究我市法律专业人才和相关专业人才的培养与储备，抓好立法咨询专家库的组建，为我市立法提供智库支撑。三是要加强立法能力建设。立法队伍是立法能力的前提，而立法能力首先是一种意识，有了重视立法工作的意识，立法能力才能不断提升。今后要定期对人大、政府相关部门工作人员进行立法业务知识培训。要采取立法调研、知识讲座等多种途径和方式提升立法意识，增进立法知识和能力。各相关部门参与立法工作的同志，都要争做有思想境界、有奉献精神、有认真态度、有能力水平的立法人，尽快提高立法方面的素质和能力，适应立法工作的需要。

（二）及早动手，提前谋划。按照规定，我们设区的市立法计划需每年11月之前上报省人大常委会，经省委常委会研究批准后，落实实施。与去年上报立法计划有所不同的是，今后上报立法计划时不再是简单地报送立法题目、立法目的等材料，还需要同时报送法规草案文本。这就要求我们，必须提前谋划，及早动手。在这方面，市人大常委会已提前着手，在广泛征求意见的基础上，拟定了《关于我市拟立地方性法规项目和立法调研建议项目的报告》，并经市委同意。报告确定了3个拟立法项目、4个拟立法调研项目，建议由市政府制定政府规章的有3个项目。根据省人大常委会的要求，目前，设区的市每年立法计划原则上不多于2个项目。我们市人大常委会在选取报送立法项目时会本着“急需先立、相对成熟”的原则，急需是基础，成熟是前提。相关部门有立法意向，有立法需求，要充分做好前期准备工作，以便及早提请市人大将有关事项列入立法议事日程。报告中所列项目涉及到的市政府职能部门，要尽快组织起草班子，扎实开展专题调研，及时与市政府法制办、市人大相关专门委员会、市人大常委会法工委协调沟通。

（三）明确职责，扎实推进。立法工作的职责分工，刚才尚进市长已经把各个部门责任都说清楚了。我要强调的是，人大主导立法，但人大不包办、不代替。主导立法不是全面立法、包办立法、代替立法。立法要靠人大相关专门委员会、人大常委会各工作委员会，也要靠政府各职能部门。立法工作不是人大的独角戏，而是要形成“党委领导、人大主导、政府支撑、公众参与”的工作格局。实践中，大量地方立法法规案是要通过政府常务会向人大提请。人大主导很重要的部分是参与全过程，包括拟定立法工作计划。各部门都要明确、细化各自立法工作职责，从思想上进一步提高对立法工作职责认识。一方面，要充分发挥人大在立法工作中的主导

作用。常委会法工委要负责好报告中所列立法项目的协调落实工作，按照程序制定立法计划，协调和参与开展立法调研工作；市人大各专门委员会要协调、指导、帮助有关部门开展立法调研，及时将符合立项条件的立法项目列入立法计划，并高质量完成法规草案的初审工作，按时提请常委会会议审议。另一方面，要充分发挥政府在立法工作中的基础作用。市政府法制办要充分发挥好职能作用，为市政府和市人大常委会当好参谋助手，从全局的角度抓好落实，要加强立法工作的组织指导和沟通协调，保证政府及其相关部门适时开展立法调研工作，按时完成法规草案的起草工作，广泛征求各方面对法规草案的意见，及时提请政府常务会议审议，按时提请市人大常委会会议审议。有立法任务的政府相关部门，要高度重视立法工作，要切实做好法规起草、征求意见、修改完善、提请市政府常务会议审议、提请市人大常委会会议审议等各个重要环节的工作。

同志们，我们要充分认识立法工作的重要性、紧迫性和立法任务的艰巨性、长期性，不断增强做好立法工作的责任意识，提升做好立法工作的能力水平。立法的一个重要作用是突出法治理念，提高法治意识。立法工作有序推进的过程也是一个地方文明程度不断提高的过程。大家都知法、守法、学法，城市的文明程度会有大突破。大家都来关注、支持、参与立法，新乡市的立法工作就能真正起好步。相信在市委的领导下，在政府各部门的支持下，新乡的立法工作也一定会走在全省前列。