关于探索建立立法项目培育机制的实践和思考

立法工作是一项严谨的系统工程，总体上包括立法准备及法规案的起草、提出、审议、表决、公布等阶段，有着明确的法律规定，有着严格的程序管控，有着紧迫的时间要求。而立法准备工作是立法工作顺利开展的基础，也是提高立法工作质量和效率的逻辑起点。做好立法准备工作，重点在于立法项目的培育。新乡市人大常委会在立法实践中，不断总结规律，勇于探索，逐步建立完善了立法项目培育机制，加强对立法工作的统筹安排，增强立法的有序性、针对性和系统性，提高立法工作质量和效率。

一、新乡市立法项目培育工作的现状和存在的问题

2016年2月，新乡市人大及其常委会正式获得地方立法权。经过三年来的立法实践和探索，关于立法项目培育工作，形成了一些经验和做法：一是每年的第三季度，通过在新乡人大网、市级媒体发布公告，向人大系统、“一府一委两院”、市政协等相关部门发放通知，广泛征集立法建议项目；二是将征集到的立法建议项目进行汇总整理，形成下一年度重点立法建议项目清单，征求人大代表、市人大常委会相关工委、市直相关部门的意见，组织召开论证会，对重点立法建议项目进行评估论证；三是探索建立市人大常委会立法项目库，采取“年度立法计划+立法项目库”的模式，将暂不能列入立法计划但又具有立法必要性的项目列入立法项目库，增强立法工作的系统性、有序性。

上述做法在一定程度上推动了新乡市立法工作的顺利开展，自2016年至今，先后制定出台《新乡市中小学校幼儿园规划建设条例》《新乡市城市绿化条例》《新乡市城市市容和环境卫生管理条例》《新乡市大气污染防治条例》4部地方性法规，为经济社会发展提供了有效的法治保障。但是，也存在一些问题和不足：一是征集的立法建议项目数量少，质量不高。三年来共收到人大代表所提立法议案2件，只有立法意向，立法诉求不够明确，没有开展前期调研。市直部门提出立法建议项目的积极性不高，随意性强，调研论证不充分。社会公众提出的立法建议项目大多是行政管理的具体事项，不具备立法必要性。二是立法项目培育工作未形成合力。立法建议项目的征集、论证、调研及立法计划的编制等都是市人大常委会法工委唱独角戏。市人大相关专委、常委会相关工委与政府对口联系部门沟通不充分，参与度低。这在一定程度上导致立法计划中的立法项目，尤其是审议项目前期调研论证不充分，仓促上马，给法规的制定带来了很大的压力。三是立法项目培育工作未有效运转。由于立法计划中审议项目前期准备不充分，市人大常委会法工委的全部精力都集中在完成审议项目任务上，对年度立法计划中立法调研项目和立法项目库中的储备调研项目分身乏术，无暇开展调研。这些问题导致储备调研项目和立法调研项目仅仅只是一个名称，形同虚设，没有与审议项目形成梯次递进，而是形成恶性循环。法规立项时经常出现“资源满库”却“无米下锅”，需要“赶鸭子上架”的局面，不仅影响了立法工作的系统有序性，更影响了立法工作的质量和效率。为了破解这些问题，需要积极探索建立立法项目培育机制，实现立法准备工作的各阶段良性运转。

二、建立立法项目培育机制的主要考虑

今年2月25日，习近平总书记主持召开了中央全面依法治国委员会第二次会议，强调要积极推进重点领域立法，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，切实提高立法工作质量和效率。3月27日，省人大常委会组织召开了河南省提高立法工作质量和效率座谈会，省人大常委会副主任王保存同志就做好新时代我省地方立法工作提出了明确要求。为了更好的落实中央、省人大会议精神，新乡市人大常委会围绕进一步提高立法工作质量和效率谋划采取了一系列措施。一是自我加压，提前两个月完成年度立法审议项目《新乡市大气污染防治条例》；二是举办立法培训班，全面提升立法工作能力；三是调整补充立法咨询专家，为立法工作提供智力支持；四是探索建立立法项目培育机制。立法项目培育机制如何建立？重点规范哪些内容？要达到怎样的效果？4月，在赴西安、兰州等地开展大气污染防治立法调研的同时，就立法项目培育方面的先进做法和经验进行了考察学习。随后，研究了上位法关于立法准备方面的相关规定，对南京、盐城、淮南、铜陵、丽水等地市关于提高立法工作质量和效率方面的各项规章制度进行收集整理，重点研究学习从立法项目征集到立法计划编制实施这一环节的经验做法。同时，结合三年多的立法工作实践，梳理了新乡市立法项目培育工作的经验和问题。

从掌握的情况看，上位法对立法准备作出了原则性规定，兄弟地市在提高立法工作质量和效率方面也出台了一些规定，但是关于立法项目培育方面，尚没有系统的、成体系的制度规范。7月，新乡市人大常委会法工委根据《中华人民共和国立法法》《河南省地方立法条例》的有关规定和法律精神，吸收兄弟地市的先进理念和做法，着手起草《新乡市人大常委会立法项目培育办法（草案）》（以下简称《办法（草案）》）。经过一个月的研究、讨论，数易其稿，形成了征求意见稿，分呈常委会各工作机构、办事机构征求修改意见建议。8月，对收集到的修改意见进行研究讨论，形成《办法（草案）》。9月，市十三届人大常委会第十五次主任会议审议通过了《办法（草案）》，至此，新乡市的立法项目培育机制基本建立。

地方立法权是宪法、法律赋予设区的市人大及其常委会的一项重要职权，立法是人大专门委员会、常委会工作机构的共同工作。新乡市立法项目培育机制对立法项目征集、论证、调研以及立法项目库和年度立法计划的编制、实施、调整等立法准备的各个环节予以规范，明确了立法项目库、年度立法计划及立法审议项目、立法调研项目、储备调研项目的含义，注重发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，将人大其他专门委员会“专”的优势和法制委员会“统”的作用结合起来，旨在形成市人大各专门委员会、常委会各工作机构齐抓共管的立法工作新格局，实现储备调研项目、立法调研项目、立法审议项目有序梯次推进的立法工作新局面，切实提高立法工作质量和效率。

三、新乡市立法项目培育机制的主要制度设计

新乡市立法项目培育机制主要通过规范立法项目征集、论证、调研以及立法项目库和年度立法计划的编制、实施、调整等环节，实现立法准备工作有序运转、良性循环。

（一）关于立法建议项目的征集

该阶段主要规范立法项目的来源，立法建议项目征集的主体、时间、范围及提出立法建议项目的要求。为了提高立法建议项目的质量，一方面对市人大代表提出的立法议案进行规范，要求市人大代表提出的立法议案，应附具法规草案，确实不具备附具法规草案条件的，要说明法规项目名称、立法目的、立法依据、立法的必要性和可行性、需要解决的主要问题、拟确定的主要制度等；另一方面对人大系统和市直单位提出立法建议项目进行规范，要求其提交立法建议项目申报表，写明法规项目名称、立法目的、立法依据、立法的必要性和可行性、需要解决的主要问题、拟确定的主要制度等，有条件的一并提交法规文本草稿。

（二）关于立法建议项目的论证

该阶段主要规范立法建议项目列入立法项目库、年度立法计划的标准及不予立项的情形，立法建议项目论证制度。其中，立法建议项目论证制度是重点，包括初步论证、筛选论证、评估论证三个阶段。

立法建议项目初步论证制度包括两方面的内容：一方面市直有关单位提出立法建议项目，要按照立项标准事先进行论证，将申报材料报送市人大常委会法工委、市政府司法行政机关，同时报送对口联系的市人大有关专门委员会、常委会有关工作机构。另一方面市人大有关专门委员会、常委会有关工作机构对其对口联系市直单位提出的立法建议项目进行汇总整理，组织专门委员会委员、市直有关单位、立法咨询专家等进行初步论证，提出建议列入年度立法计划、建议列入立法项目库或者建议不予立项的论证结论。初步论证由市人大有关专门委员会、常委会有关工作机构牵头，是为了在立项之初就充分发挥专门委员会“专”的优势，提前对法规立项从专业性角度进行把关，便于有关专门委员会、工作机构更好地整体把握对口联系单位所提出立法建议项目的推进情况，适应中央和上级人大关于提高立法工作质量和效率的要求。

立法建议项目筛选论证制度是指，市人大常委会法工委对各方面提出的立法建议项目进行汇总整理，将符合立项标准的立法建议项目连同立法项目库已入库项目形成立法建议项目筛选清单。一方面送请驻新全国人大代表、驻新省人大代表、市人大代表、基层立法联系点等勾选重点立法项目。另一方面通过人大网站、市级媒体开设立法建议项目筛选专栏，征求社会各界意见。根据筛选，形成下一年度重点立法建议项目清单。筛选论证由市人大常委会法工委牵头，主要目的是充分发挥人大代表和社会各界人士的作用，增强立项的民主性。

立法建议项目评估论证制度是指，市人大常委会法工委组织市人大有关专门委员会，市人大常委会有关工作机构、基层立法联系点、立法咨询专家，市政府司法行政机关、市直有关单位以及市人大代表等，对年度立法计划中的调研项目、立法项目库中的储备调研项目、市人大代表提出的立法议案以及下一年度重点立法建议项目，进行评估论证。评估论证由市人大常委会法工委牵头，主要目的是充分了解立法建议项目的必要性、可行性、拟解决的主要问题、拟确定的主要制度及前期调研准备情况，增强立项的科学性。

（三）关于立法计划的编制及立法项目库的调整

该阶段主要规范立法计划编制的程序、原则及立法项目库调整的程序和原则。编制年度立法计划遵循的原则为：年度立法计划中的项目一般从立法项目库中选取。其中，审议项目一般从上一年度立法计划调研项目中选取，调研项目一般从上一年度立法项目库储备调研项目中选取。但是也有例外：一是贯彻市委改革发展重大决策迫切需要的项目、市人大代表已经提出立法议案的项目或者涉及人民群众切身利益、社会关注度特别高的项目，符合列入立法计划标准的，可以优先列入年度立法计划；二是尚未列入立法项目库但是属于改革发展稳定急需、社会普遍关注的个别立法项目，符合列入立法项目库标准的，可以列入年度立法计划。立法项目库调整的原则为：每年调整一次，与编制年度立法计划同时进行。其中的项目因上位法根本性改变或者实际情况发生重大变化不再需要制定的，可以撤项。被列入年度立法计划，并且已经完成立法任务或者有明确处理意见结论的，不再保留。

立法计划编制及项目库调整的程序为：市人大常委会法工委根据立法建议项目论证情况和各方面意见，提出年度立法计划草案建议稿和立法项目库调整意见报告草案建议稿，征求市人大各专门委员会、市人大常委会各工作机构、市政府司法行政机关的意见，经市人大法制委员会审议形成年度立法计划草案和立法项目库调整意见报告草案，征询省人大常委会法工委的意见，提请主任会议研究通过。年度立法计划报请市委审定后，于每年10月底报送省人大常委会。年度立法计划和立法项目库确定后，印发市人大各专门委员会，市人大常委会组成人员，市人大常委会各工作机构、办事机构、派出机构、基层立法联系点，市政府司法行政机关、市直有关单位以及各县（市、区）人大常委会，并向社会公布。

（四）关于立法计划和立法项目库的实施

立法项目培育机制重在解决立法项目的培育问题，所以对年度立法计划中审议项目的组织实施，没有过多地予以规定，主要重点规范年度立法计划中立法调研项目、立法项目库中储备调研项目、立法议案办理的组织实施，这是实现储备调研项目、立法调研项目、立法审议项目有序梯次推进立法工作新局面的基础，是立法项目培育机制的核心和关键。根据《中华人民共和国立法法》《河南省人民代表大会代表议案处理若干规定》的相关规定，将立法调研项目、储备调研项目、立法议案办理组织实施的牵头部门规定为市人大有关专门委员会、常委会有关工作机构，有利于形成人大各部门齐抓共管的立法工作新格局。

立法调研项目组织实施的具体步骤为：年度立法计划确定后，其中的立法调研项目由市人大有关专门委员会和常委会有关工作机构牵头，会同市政府司法行政机关、市直有关单位研究拟定调研方案，明确调研目的、背景情况、组织领导、工作步骤和时间安排，根据调研方案开展调研，形成调研报告。调研报告要求具备以下要素：一是关于调研项目基本情况的说明，主要包括调研项目所涉及事项近年来的基础数据、管理措施、取得的主要成效等，存在的各种矛盾和问题，从法律规范、政策规定、部门职责、行业管理等方面进行的原因分析。二是关于必要性和可行性的说明，主要包括法规所调整的事项是否可以用法律手段来规范，且用其他手段调整达不到所期望的效果；法规所调整的领域是否确实存在法律空白，且法规的内容与上位法之间不存在过多重复；拟设定的主要制度是否具有地方特色和创新举措；立法的社会条件是否适宜、立法的法制条件是否成熟等。三是关于调研结论的说明，主要包括立法条件成熟、建议列入年度立法计划审议项目，立法条件相对成熟、建议继续列入年度立法计划调研项目，立法条件尚未成熟、建议暂缓启动立法程序三种情形，简要陈述理由。调研结论为立法条件成熟、建议列入年度立法计划审议项目的，还需要对法规文本框架及主要制度设计提出具体意见，主要包括立法目的、立法依据、适用范围、调整对象、基本原则、管理措施、权利义务、法律责任等。调研报告和法规文本草稿要于相应年度八月底前提请主任会议研究。

储备调研项目与立法调研项目的组织实施步骤相似，区别在于调研报告要素的构成，储备调研项目要求相对宽松：一是关于必要性、合法性、可行性的说明。主要包括拟立法事项的现实状况和存在的问题，解决现存问题的必要性和紧迫性等。拟立法事项的立法依据，是否与上位法、国家有关政策相抵触等。拟立法事项是否符合客观实际、公序良俗，是否具有现实针对性和地方特色，拟设定的主要制度是否高效、便民、可操作以及可能产生的社会效果等。二是关于立法准备情况的说明，主要包括前期立法准备工作的基本情况，法规文本草稿的成熟度等。三是关于调研结论的说明，主要包括建议列入年度立法计划、建议暂缓立法、建议不予立法三种情形，简要陈述理由。市人大有关专门委员会办理立法议案，可以根据情况，参照立法调研项目或者储备调研项目的组织实施要求，进行调研论证，提出是否列入年度立法计划或者列入立法项目库的建议。

立法项目培育机制是新乡市人大常委会在响应中央、上级人大关于提高立法工作质量和效率要求的积极探索，也是首次系统的将立法准备的各个环节有机结合起来。在下一步立法工作实践中，新乡市人大常委会定将及时总结经验，勇于开展实践和理论的探索，以期为地方立法提供新乡经验。（陈  峰  王新彩  陈超卿）