扎实做好专委会初审 把好立法审议第一道关

充分发挥专门委员会在地方性法规草案审议中的作用，既是履行专委会工作职责的重要体现，也是确保常委会审议质量的关键环节，更是制定一部高质量地方性法规的必要条件。《新乡市城市建筑垃圾管理条例（草案）》（以下简称条例（草案））是新乡市人大常委会2023年立法审议项目，也是市十四届人大以来城市建设委员会开展的第一项工作。2023年2月，市政府提请市人大常委会审议后，市人大城市建设委员会于2023年3月9日、3月28日两次组织召开会议对《条例（草案）》进行审议，逐条修改完善并提出《条例（草案初审建议稿）》。回顾整个初审工作，有以下几点体会：

一、注重前瞻性，引领城市建设发展。立法应当在解决好现有问题的前提下，对未来做一定的考虑和规划，而不能简单拘于一时一事，如此才能对经济社会生活发挥引领作用。建筑垃圾管理法规的制定和实施，必然会对我市建筑垃圾治理体系的健全完善、城乡人居环境的改善提高、城市建设发展的绿色转型等产生深远影响。市人大城市建设委员会审议《条例（草案）》的过程中，特别注重审查其中的前瞻性和引领性规定，在最终形成的《条例（草案初审建议稿）》中，明确增加了市、县（市、区）人民政府应当将建筑垃圾治理和资源化利用列入国民经济和社会发展规划，将建筑垃圾综合利用项目列入科技发展规划和高新技术产业发展规划，并在政策方面给予支持；强调了鼓励发展装配式建筑，推行新型建筑模式；增加了市、县（市、区）人民政府应当建立建筑垃圾分类处理标准和体系，建立建筑垃圾治理和日常巡查机制，建立建筑垃圾资源化利用体系和资源化利用产品清单，明确产品使用范围和最低使用比例，并将产品应用情况纳入工程验收条件等内容。

二、注重创新性，立足解决实际问题。初审对法规草案进行的可行性审查，也可以称之为适用性、实用性、可操作性方面的审查，虽然内涵表述各有侧重，但其中最核心的意思就是切实管用，包括在推动本地区工作上的适用性、在完善管理解决突出问题上的实用性、在促进相关事业新发展上的可行性、在实际执法和落实上的可操作性等，围绕解决问题创新制定管理制度和法规条款。市人大城市建设委员会在审议《条例（草案）》前一年时间已开展相关立法调研，按照建筑垃圾产生、收集、贮存、运输、利用、处置等各环节，对调研中发现的建筑垃圾管理中存在的问题进行了认真梳理，将存在的主要问题归纳为8类27项，形成《城市建筑垃圾管理问题清单》，并围绕切实解决实际问题修改完善《条例（草案）》文本。比如，为解决单位零星施工、临街门店和家庭装修存在管理盲点的问题，《条例（草案初审建议稿）》创新建立了装饰装修建筑垃圾管理人制度，确定产生装饰装修建筑垃圾所在地的物业服务企业、村民委员会、居民委员会为管理人，并赋予其确定临时堆放点、采取围蔽防尘措施、指导监督投放、协调组织清运等管理职责；明确单位零星施工或者临街门店、个人住宅装饰装修、修缮维修，不需要办理处置核准，但应在规定的时间内将建筑垃圾清运完毕并向城市管理部门备案；规定装饰装修建筑垃圾应当袋装收集，并分类投放至临时堆放点。

三、注重服务性，落实立法为民理念。如何理解“管用”，如果仅仅理解为是否对强化管理有用，没有充分考虑如何通过完善和优化管理更好服务人民群众的问题，则不能称之为良法善治。初审中应当注重审查法规草案是否贯彻了党和国家确立的新发展理念，是否实现了从单纯的管理型立法向服务管理型立法的转变，是否回应了人民群众的新要求。比如，《条例（草案）》对办理《建筑垃圾处置（排放）许可证》、《建筑垃圾处置（运输）许可证》、《建筑垃圾处置（消纳）许可证》均作出了具体的规定，包括办理上述许可核准需要提交的有关材料和条件。专委会初审后认为，一方面法规规定太过细致就容易过时，失去弹性和稳定性，另一方面规定过细不能体现“放管服”改革的要求、优化营商环境的目标和立法为民的理念，最终删减了《条例（草案）》中关于办理三个许可核准的有关具体规定，仅对办理处置核准和运输核准做出原则性规定，不再将办理行政许可需要提供的有关材料纳入本法调整范围。

四、注重规范性，确保草案规范严谨。除对法规草案可行性、必要性的审议，初审应兼顾从立法技术、立法规范的角度对法规草案文本进行修改完善，促进法规草案在体例结构和文字表述方面不断规范，同时，应当从地方性法规的一般特点出发，切实转变观念，把反对大而空体例、推行条款精准的简易体例做为促进立法规范化的一个重要追求。与《条例（草案）》八章四十条相比，《条例（草案初审建议稿）》将其优化删减为六章三十二条，将《条例（草案）》第二章“排放管理”、第三章“清运管理”、第四章“消纳管理”优化合并为一章“产生、收运和处置”。其中，特别对《条例（草案）》中“法律责任”一章进行了优化删减。《条例（草案）》原有罚则八条，其中一条罚则甚至区分不同情形规定了四款之多。初审建议稿将其优化为五条，删除了其中与上位法重复规定的内容，精简了过于繁杂的罚则。

五、注重合作性，协调一致提升质效。初审过程中，专门委员会与法制委员会之间既要有分工，也要有合作。专门委员会应当充分发挥专业性强的特长和优势，把好法规草案审议的第一道关，对立法必要性和可行性进行充分的调研论证，对法规草案中的重点、难点问题和主要分歧意见提出审议意见，必要时提出法规草案初审建议稿，争取在专门委员会审议阶段解决法规草案中的主要问题，避免常委会第一次审议后再对法规草案文本推倒重来的情形发生。专门委员会在立法调研、座谈和初审过程中，可向法制委员会通报有关情况，或邀请法制委员会派员参加。法制委员会进行审议、论证、座谈时，也可邀请有关专门委员会派员列席会议、发表意见。彼此之间加强联系，密切配合，有利于提高工作效率，提升立法质量。在这次《条例（草案）》的初审过程中，市人大城市建设委员会初审会议邀请了法制委员会和法律专家提前介入，听取并吸纳了多方修改建议，形成了《条例（草案初审建议稿）》，连同初审报告一并提交市人大常委会审议，效果非常好。针对争议较大的《条例（草案）》适用范围问题，在初审阶段就得到了充分论证，为法制委员会统一审议奠定了良好的基础。（洪红）