关于加强县级人大监督工作的调查和思考

王生群

监督权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的重要职权。加强人大监督，是全面贯彻依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求，也是健全人民代表大会制度、发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。中央、省委关于加强县乡人大工作和建设意见的相关文件下发以来，全省县级人大认真贯彻文件精神，不断加强监督工作，形成了较为科学的权力运行制约和监督体系。但在新形势下如何进一步改进监督方式，完善监督程序，拓宽监督渠道，提高监督水平，仍是地方人大工作者需要不断思考和研究的一个重要课题。

一、县级人大监督工作的现状

（一）调查研究十分重视，监督基础不够扎实

“没有调查，就没有发言权”，毛泽东这句名言，充分说明了调查的重要性。调查研究是“谋事之基，成事之道”，是人大及其常委会行使职权的工作基础，也是人大工作者的基本功。张德江委员长指出：“忽视调查研究或者调查研究浮在面上，很可能导致立法工作脱离实际情况，脱离社会发展需要，最终的结果，只能是法律不管用，使法律失去尊严和权威”。调研工作的水平和质量高低，直接关系到人大常委会监督实效。首先，人大常委会依法行使监督权，必须有赖于事前事中的客观、全面、系统，深入的调查研究，获得一手材料，才能做到有的放矢，对症下药。其次，多数常委会组成人员，不直接从事行政、司法工作，只有开展调查研究，才能获取更全面、真实的信息，对“一府两院”的工作提出针对性意见和建议。再次，人大常委会主要是通过会议形式集体行使职权，只有通过调查研究，才能提炼出正确的观点、达成共识。

当前，县级人大普遍重视调查研究工作。一是坚持少而精的原则，每年筛选确定若干调研课题；二是开展调查研究前，由人大相关专门委员会和常委会办事机构制作方案，明确调查研究目的、时间、人员、内容、方式等，杜绝随意性和盲目性；三是开展调查研究，原则上由常委会领导带队，以常委会组成人员为主，邀请一定数量的基层人大代表参加，必要时邀请有关部门负责人、专家学者、群众代表参加。

调查研究工作中，还不同程度的存在着以下问题：一是时间过于集中，而且不够充分。每次的专项调研只安排一到二天，甚至半天；二是手段不够多。调查时，被调研单位陪同的多，单独行动的少；听取汇报多，运用问卷调查、随机抽样、数据分析、网上调查等方式方法少；三是范围比较窄。到职能部门开会多、深入基层了解群众少；面上调查多、点上调查少；“盆景”点看的多，一般点看的少。这些现象，一定程度上影响了人大常委会调研的效果。

（二）会议审议更加规范，监督实效急需加强

监督法第四条规定：“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。”会议审议是人大常委会集体行使监督职权的主要方法，也是加强监督实效的中心环节，会议审议质量的高低直接影响监督实效。

为做好会议审议工作，县级人大着重做了以下工作：做好审议前的准备。提前将会议相关报告材料分发到组成人员手中，让他们事先审阅，做好会议审议的发言准备。安排一定的审议时间。与会人员围绕审议议题，发表意见，把问题议深议透，避免匆促收题，草率表决。改变单一的集中审议的形式。采取分组审议与集中审议、组成人员审议与列席人员发表意见等相结合的形式，做到把审议议题的情况议透、问题议准。增强审议的法律效力。常委会组成人员通过电子表决器对审议议题进行表决，并根据实际情况，适时作出相应的决议，避免议而不决、审而无果的状况，增强审议结果的权威性和法律效力。

会议审议存在问题主要有：一是议题多，会期短。县级人大常委会召开常委会会议的会期通常是半天或一天，议题大多都有二个以上，由于议题多，时间紧，听取报告后审议时间不多，相当部分委员只是“听众”的角色，降低了审议质量。二是部分常委会组成人员对所审的议题缺乏必要的专业知识，加上对审议内容缺乏了解，审议时心中无数，难以作出有针对性、有深度的审议发言。三是常委会会议的透明度、公民参与度不够，影响了审议效果。

（三）监督方式较为灵活，监督力度仍需强化

目前，县级人大都能按照监督法明确的七种监督方式（听取审议“一府两院”专项工作报告、审查和批准决算和对实施计划和预算工作实施监督、组织执法检查、规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查、审议和决定撤职案），运用听取工作汇报、开展调查、视察、执法检查和工作评议等多种形式，加强对“一府两院”的监督，有效地促进了“一府两院”依法行政、公正司法。

县级人大监督力度总体仍然偏弱。一是质询和询问、特定问题调查、撤职案的审议和决定，在实际工作中运用偏少。二是开展的工作述职和评议等活动，存在着“有过程，没结果”“雷声大，雨点小”等现象。三是审议意见的督办落实有难度。“一府两院”不主动报告整改落实情况，“审议时认认真真，落实时不见下文”的现象仍然存在。

（四）人员结构日趋合理，监督能力亟待提高

科学、合理、稳定的组成人员构成，是地方国家权力机关高效运转的重要保证，也是更好地发挥常委会组成人员的先决条件。目前，各级党组织都十分重视人大常委会的建设，反复强调人大及其常委会不是“二线”，是一线班子，县级人大常委会组成人员结构日趋合理。以卫辉市人大常委会为例，十四届人大共有县级人大代表203人，县级人大常委会组成人员32人，其中专职组成人员21人，占总数的65.6%。十四届人民代表大会下设法制委员会、财政经济预算委员会、城乡建设规划和环境保护委员会等3个专门委员会，人大常委会下设选工委、城工委、内司工委、教工委、财工委、农工委等6个工作机构和办公室、人事科、信访科等3个办事机构。

制约县级人大监督能力提升的因素有：思想认识有偏差。人大常委会个别组成人员由于对人大的地位、性质、作用认识不够深刻，在开展监督工作时瞻前顾后，畏手畏脚，缺乏勇气和胆量，不敢开展深层次问题的监督；有的组成人员认为“到人大工作就退居二线”了，抱着“站好最后一班岗”的心态，怀着“多一事不如少一事”的心理，求稳怕乱，一味应付。自身建设不过硬。县级人大常委会班子成员不少是从党委、政府领导转岗位过来的，尽管资历深、经验多，但由于平时的公务比较繁忙，很难在短期内熟悉和精通人大工作；常委会专职人员由于受结构限制，多数专业素质不是很高，难以适应专业性较强领域的监督；而常委会兼职组成人员受工作精力和自身利益的影响，对人大业务知识学习不够，钻研不精，开展监督工作底气不足。代表作用发挥不充分。由于代表行业不同、居住分散，经常性地组织集中视察和开展小组活动存在着一定困难，深入基层、深入群众进行实地调查研究不够，不能掌握大量的第一手资料，导致审议发言不能有的放矢，开展监督工作不能得心应手。

二、加强县级人大监督工作的几点建议

2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。今年3月8日，在第十二届全国人民代表大会第五次会议上，张德江委员长表示，全国人大及其常委会监督“一府两院”的工作和宪法法律的实施，是人民代表大会制度的内在要求和制度安排，体现了国家一切权力属于人民的宪法原则。笔者认为，县级人大贯彻落实好习近平总书记和张德江委员长的讲话精神，要充分认识地方人大监督工作的重要性，从六个方面练好基本功。

（一）提高自身素质，乐于监督，防“松”

牢固树立三个观念。一是党的观念。人大在开展监督工作时，要紧紧围绕、服从、服务于党委的中心工作，认真行使监督权，做到事前向党委请示，事后向党委汇报，使人大监督工作的重心和党委的部署同向，与政府工作同步。二是法制观念。人大的职权是宪法和法律赋予的，只有坚持依法办事，才能使人大工作真正代表人民的利益和要求，体现人民当家作主的民主权利。三是群众观念。要深入群众，依靠群众，及时了解实际情况，倾听群众要求呼声，做到人大的监督与群众意愿同心。

努力实现三个加强。一是加强人员学习。有计划地组织常委会组成人员和人大代表加强政治、经济、法律、科技等知识的学习，深入钻研地方组织法、监督法、选举法等相关法律知识，不断提高自身政治理论和业务水平。二是加强作风建设。在人大代表和人大工作者中积极开展“优秀代表”“优秀人大工作者”以及“十佳建议”等评比活动，充分发挥代表的模范带头、桥梁纽带、建言献策作用。三是加强队伍建设。进一步扩大干部来源，加强干部交流，大胆提拔重用年青干部，真正使人大机关干部“动起来、活起来”。

（二）深入调查研究，敢于监督，防“软”

调研目标紧扣“一条主线”。要紧紧围绕贯彻市委的重要决策部署、促进政府中心工作这条主线，选择人大代表和社会普遍关注的热点难点问题，进行调研。突出抓大事、议大事，做到精而准，突出重点。

调研时间保证充分。科学设计年度监督工作计划，统筹兼顾，组成相关调研组，针对相关议题、细化目标、分阶段开展调研活动。这样不但能保证有充足的调研时间，还能从动态上了解“一府两院”开展相关工作的情况和社会的焦点问题以及人民群众反映的热点难点问题。同时，使调研组在调研的时间和日程的安排上更加主动、更加灵活。

调研方法探索创新。要以实事求是、严肃认真的态度，深入基层、深入一线、深入群众、深入实际，采取实地查看、听取汇报、问卷调查、网上调查、跟踪调查、明查暗访等灵活多样的方法开展调研。在深入调研的过程中，既要看典型，也要看一般；既要听领导讲，更要听群众说；既要明查，还要暗访。通过调研，找准问题，实实在在地加以解决。

（三）突出工作重点，勇于监督，防“缩”

突出监督重点内容。县级人大要重点监督三方面内容：预算监督、以民生为重点的社会建设监督和法律监督。预算监督是人大监督最重要的工作。要按照《监督法》要求，切实做好政府全口径财政预算监督工作，推动政府理财思路的转变和工作水平的提高。以民生为重点的社会建设事关群众切身利益，要在推进区域经济发展的同时，推动民生问题的解决。县级人大要重点围绕新颁布与新修订的法律法规、与群众生活密切相关的法律法规以及规范市场经济秩序的法律法规开展执法检查监督，确保法律的有效实施。

拓展深化监督内容。对一些重点监督内容，尤其是实践中反复出现的问题如食品安全、市容管理等，要连续性开展监督，一抓到底，确保成效。对重大的突发事件处置，要及时纳入人大监督范围，切实维护国家和民众的利益。要加大对被任命干部的监督力度，积极探索被任命干部的有效监督形式，促使对事监督与对人监督有机结合起来。

强化实质性监督。在具体开展监督中，对被监督对象，既有整体上正确评价工作成效，更要少肯定成绩，重在批评建议，克服“多种花，少栽刺”心理，积极帮助其解决实际问题。

（四）改进工作方式，勤于监督，防“懒”

听取专项工作报告与执法检查相结合。对各个途径反映的关系经济社会发展和群众切身利益的带有普遍性的重要问题，综合运用听取专项工作报告、组织执法检查等手段，既听取“一府两院”的专项工作报告，又进行执法检查，两者互融互补，使监督工作在深度和广度上取得更佳效果。

单项监督与全面综合监督相结合。可以利用“以点聚面，综合发力”的办法，在开展单项监督的基础上，把互有内在联系的若干问题集中起来，再进行全面的综合监督；也可以采取“分面为点，重点突破”的方式，在对整体性工作进行监督的基础上，选择一些具体事项组织专项调查，提出切实可行，且具有较强指导性和操作性的监督建议，提高人大监督的实效性。

一次监督与跟踪监督相结合。对于“一府两院”工作中的薄弱环节和现实中存在的一些“老大难”问题，不要仅限于听一次工作报告（汇报）、提几点审议意见，而是要经常抓、持续抓、反复抓。每召开一次会议、听取一次工作报告（汇报）、开展一次调查视察，都要针对工作中发现问题，提出监督建议，形成审议意见或交办函，交由“一府两院”及其相关部门限期整改。

（五）强化后期跟踪，严于监督，防“虚”

抓时效。对办理机关落实审议意见的情况进行检查并提出意见，督促按规定时限抓好落实，并定期向主任会议汇报督办进度。办理机关未在审议意见规定的期限内办理完毕且未书面说明原因的，由人大办室发出督办通知书，责成办理机关说明情况，限期办理。

抓重点。围绕审议意见中指出的重点问题，对照办理情况报告，有的放矢地进行检查。特别是对重点意见和涉及的热点、难点问题以及事关人民群众根本利益的事项，要进行重点督办。必要时，主任会议可适时决定进行二次审议。

抓落实。依据前期调研掌握的情况，对办理情况进行具体分析。已经办理完毕的，分析其措施是否切实可行，办理结果是否达到审议意见的要求；有条件办理而未认真办理的，发回重新办理；因条件不具备，短期内难以办理落实的，要求做好基础性工作，待条件成熟时再办。

抓问责。对于办理机关未按要求认真办理审议意见的，应适时运用询问、质询、特定问题调查等刚性监督形式，确保审议意见落到实处。

（六）讲究工作技巧，善于监督，防“偏”

人大开展监督在时机上要得当，既不能太早，也不能太迟。监督太早，事倍功半，“吃累不讨好”，监督太迟，失位不作为，社会不满意。如果党委还没有足够重视，且政府还没有推行的工作，人大最好不要进行监督。只有当形势发展非常紧迫或党委十分重视，政府及有关部门有了一定认识时，或者当政府重点工作出现瓶颈，需要群策群力、强化推进的时候，此时适时跟进监督，往往效果十分明显。