城区人大发挥职能作用面临的主要问题及对策刍议

李合成

习近平总书记在党的十九大报告中提出健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治的新时代新要求，在当前全面建设小康社会的决胜期和两个一百年奋斗目标历史交汇期，加快经济社会发展和维护社会稳定的任务日趋繁重，人民群众的民主意识日益增强，人民群众对政治文明建设的要求日益迫切，这对人大工作特别是基层地方人大提出了新的更高要求。地方人大工作如何把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，更好适应新的时代要求，不断改进工作思路和创新工作方法，切实提高履职效能，值得我们每一个人大工作者进行认真探索和研究。

一、当前城区人大工作面临的主要矛盾和问题

城区人大作为地方国家机关，承担着推进依法治国基本方略，保证宪法法律在本区贯彻落实的重任。发挥着法律监督、工作监督、地方选举、重大事项决定和人事任免等诸多职能作用，但相比之省市县人大，城区人大存在明显的先天不足，更加薄弱，呈现出诸多显著的特点，也存在诸多问题，概括起来主要有以下几个方面。

（一）机构设置随意化。一是机构规格不对等。监督“一府两院”是城区人大常委会的重要工作职能之一，工作机构设置应与其工作职能相适应。然而，政府机构设置已经过多次变革，人大机构改革却相对滞后，城区人大常委会工作机构不健全，缺少的环资、民族宗教等工委，其工作职责只能挂靠在其它工委上，其名称、职能等与省、市人大常委会均不对等，存在一工委（室）兼多工委（室）职责的现象。二是机构设置不规范。众所周知，地方人大是国家权力机关，它与行政、司法机关相比的一个最明显的特点就是工作机制运行上的程序性和规范化。而其工作机制运行的办事机构的设置却缺乏规范化。目前，城区人大常委会没有设置秘书长、副秘书长职位，给人大机关的协调工作也带来一定影响。再例如人大信访机构的设置，目前普遍存在着不规范和规格低的问题。多数地方人大是把它作为常委会或常委会某个部门的一个办事机构，还有的则只确定一两个人兼管这项工作。长期存在的这种不协调的状态，与国家权力机关的地位和职权极不相称。机构规格低、人员少的现状使得信访工作陷入对外协调难、督办力度跟不上、疲于应付的境地。在一定程度上严重影响了国家权力机关的形象和地位。三是机构称谓不一致。有人曾说，机构称谓最乱的莫过于人大。此话似乎有点过头，但实际上，由于目前各级地方人大处于一种相对独立、封闭的境地，加之横向联系不够，确实存在着机构称谓不一、各自为政的问题。有的称××专门委员会，有的称××工作委员会，还有的称××工作室。即使同是专门委员会，其称谓也不尽一致。如农工委，有的称农村工作委员会，有的称农业工作委员会，有的称农业和农村工作委员会等等。

（二）机构内部空壳化。由于受编制等因素的限制，区级人大编制明显偏少，目前城区人大编制只占实际人数的三分之一，无法满足正常工作需要。专门委员会或常委会的工作委员会（室），虽有委员多名，但驻会或日常工作的只有一两个人，很多工作委员会只有主任1人，本区6个专业委员会，有5委只有主任一人，独木难支，成空壳化，与同级党政部门规格相距甚远，其结果不仅弱化了地方人大及其常委会对“一府两院”的监督力度，而且也影响了各国家机关办事机构之间的正常工作联系。

（三）干部队伍老龄化。人大机关干部队伍的年龄结构、知识结构不能适应人大工作新形势和新任务的需要。就现行工作运行机制看，不少地方都把人大看作是“二线”部门，习惯于把年纪较大的党政领导干部调整转任到人大常委会或委（室）任职，导致年轻力量难于充实到人大队伍中去。人大出现了“小老头照顾老老头，老老头照顾病老头”的现象。由于干部队伍结构的不合理，加之人大干部编制的不足，直接影响到人大机关的服务水平，进而影响到常委会职能作用的有效发挥。

（四）监督工作程序化。监督工作形式较为单一，重点不突出，针对性和实效性不强，具体表现在：一是程序性监督多，针对性监督少。监督缺少“重头戏”，对群众反映强烈的社会热点、难点问题，不能及时纳入监督范围。对垂直管理单位更是很少去触及，使地方出现“监督真空”。二是视察调查监督多，对重大事项监督少。综合来看，法律监督和工作监督活动较多，对“一府两院”决定重大事项和人事任免工作的监督却不尽人意，日常工作中党政联合发文对一些工作进行安排部署，使人大对一些重大事项难以实施监督；人事任免只重视法律程序，任命后也缺乏有效的监督，一任了之。三是弹性监督多，刚性监督少。在现有的监督方式中，人大运用频率较高的是会议审议、执法检查、视察调研等，而对于法律规定的如询问、特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段，却很少运用。四是一般性监督多，跟踪监督少。日常工作中人大监督活动不少，但能真正解决实际问题的并不多。如人民代表大会批准的财政预算在执行中出现重大变更后，人大常委会通常是在审查、批准决算时予以追认，很少采取相应的处置措施。

（五）权利运用边缘化。一是少数地方在某些权力运用方面忽视人大作用发挥，有推置于边缘化倾向；二是大量抽调人大工作人员承担一些临时工作任务和党政有关工作，比如创建全国文明城市、创建全国卫生城市、环保攻坚、脱贫攻坚、信访维稳等等。本区人大先后有8名同志被借调工作（最长已达一年半时间，目前仍有3人在创文指挥部），使人大人员处于真空状态，自身工作受到很大影响，人大本职工作反而成了兼职工作；三是许多应当由人大决定的事项，由有关部门包办，人大只是事后开会走程序，补办手续；四是人员很少提拔和交流，年轻人员更是进不来，成了一潭静水，多年波澜不惊；五是办公设施和相关待遇相对比较缺乏，人大在车辆、办公条件和相关待遇上，同等级别不能一视同仁，许多出外学习考察不能参加，甚至有些会议也不通知，一定程度上处于边缘化状态。

（六）人大代表兼职化。一是代表结构不尽合理。区、镇两级代表中干部和企业老板代表多，普通代表少，人大代表的代表性和人民性不能充分体现；兼职代表多，专职代表少。特别是人大代表实行兼职制度存在诸多弊端，使得本来应该处于主导地位的工作成为一种附属性的工作，无法保障代表们有足够的时间和精力进行调查思考，从而难以切实行使代表职责。二是少数代表素质偏低。有的代表代表意识不强，满足于获得“人大代表”的政治身份，只有光荣感，缺少责任感，对代表执行职务的一些基本常识不熟悉；有的代表文化素质不高，相当数量的代表“代而不表”，成为“哑巴代表”、“举手代表”。三是代表履职的时间、经费、设施、信息保障不够。代表作用的发挥受到制约，使得基层人大在开展代表活动时，有心无力。四是由于代表大多为兼职，导致监督管理代表制度不健全。对代表履职没有形成整套的约束机制和激励机制，奖惩不分，给人一种当人大代表干好干差一个样的错觉。

二、加强和改进城区人大工作的对策及建议

新时代下，加强和改进人大工作，要牢固树立和全面落实科学发展观，认真贯彻执行十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，勇于开拓，不断创新，自觉将人大工作融入地方经济发展和民主政治建设的实践中。我们认为，解决上述存在问题的基本思路是：提高思想认识是前提，党委高度重视是根本，上级人大的关怀是助力，政府财政大力支持是保障，加强人大自身建设是基础。 

（一）加强党委对人大工作的领导，切实提高人大地位

一是要提高思想认识。各级党组织、国家机关和领导干部要深刻认识人民代表大会制度的性质、地位和作用，坚决消除在人民代表大会制度、人大作用发挥等方面存在的认识误区，始终不渝地把人民代表大会制度坚持好、完善好、发展好。要全面贯彻依法治国基本方略，进一步明确人大及其常委会处在社会主义民主法治建设第一线的职责任务，充分发挥地方国家权力机关在基层民主政治建设工作中不可替代的作用。

二是要从体制认识上下功夫，在全社会形成人大是地方国家权力机关的共识。《宪法》已明确规定了各级人大及其常委会的工作性质、地位和作用，不能随意将其从“一线”中分离出来；坚决克服“退居二线”的人大现象，只要没到退休年龄在人大工作同党政部门一样，让人大工作者堂堂正正干事，不再是“发挥余热”，使人大工作真正进入规范化和法制化。

三是要发挥人大常委会党组把方向、管大局、保落实的重要作用。要善于通过人大常委会党组实施党委对人大工作的领导，保证党的理论和路线方针政策、党委决策部署得到贯彻落实。人大常委会党组要认真落实《中国共产党党组工作条例（试行）》，建立健全党组工作规则和议事规则，规范党组工作，及时传达贯彻党委的重要会议和文件精神，主动围绕中心谋划人大工作，加强人大机关建设。

四是要支持人大依法行使职权和发挥职能作用。同级党委对本行政区域范围的重大事项的决策，凡应该由人大及其常委会作出决议、决定的，都应作为建议提请人大及其常委会讨论决定，经过法定程序变成国家意志和全体人民的意志；凡是需要由人大及其常委会任免的干部，都应事先向人大常委会的主要领导或人大常委会党组、主任会议通报党委人事安排意见和人选情况，同时要尊重人大依法选举和任免的结果。

五是要切实为人大机关解决实际问题。党委在工作中，要从有利于人大常委会履行职责，有利于增进同人民群众的密切联系出发，积极向上级党委反映，让各级党委对人大工作有个总体了解，并予以重视、关心和支持，切实解决人大工作中诸如工作机构设置、人员编制、机关办公经费、代表活动经费、交通工具、离退休干部政治生活待遇等问题，以保障人大工作的正常运转，创造人大工作的良好条件。

（二）依法规范人大内设机构，保障工作高效运转　　

地方人大的机构设置问题，已经成为影响地方人大职权行使的一个亟待解决的问题，需要从根本上予以规范完善。

一是通过立法进行规范。这是从根本上解决问题的办法。地方组织法对地方人大的组织结构虽然作了一些规定，但过于原则，容易使人形成模糊认识，造成实际工作中的随意性。因此，要通过立法形式和手段，本着精简、统一、高效、廉洁的原则，对地方人大的组织结构加以规定。二是通过改革予以强化。建议上级在编制机构改革方案过程中，对地方人大机构建设实行必要的倾斜，以充分体现出国家权力机关在社会政治生活中的重要地位。三是通过健全工作机制加以完善。在规范机构的同时，要积极总结以往经验，结合实际工作中出现的新情况、新问题，及时创新和完善地方人大工作机制，切实提高工作质量和工作效率。

（三）强化刚性手段，增强依法监督的针对性和实效性

第一，提高全社会对人大监督的认识，为人大监督创造良好的社会环境。良好的民主法治意识是推进民主制度化、法律化和优化法治环境的思想动力。目前，要广泛深入地宣传人民代表大会制度及其相关的法律，增强全社会对人大性质、地位、作用的认识。一方面，使群众真正深刻了解人民代表大会制度，强化当家作主的“主人”意识，积极支持人大的监督；另一方面，增进“一府两院”各国家机关领导干部对人大监督职权及其作用的了解，树立“公仆”观念，正确对待和自觉地接受人大的监督。

第二，正确处理党委和有关国家机关的关系，保证人大监督工作的顺利进行。一是要理顺党委与人大、政府、司法机关的关系。凡应由人大及其常委会作出决定的事项，应按照党委就重大问题形成决策意见，通过人大依法作出决定、决议，再由“一府两院”去组织实施的工作机制运作，使党委的领导核心作用和人大依法行使职权有机地统一起来，使党委的主张经过法定程序成为国家意志和人民群众的自觉行动，最终实现党对国家和社会生活的领导。二是要尊重和支持人大搞好监督工作。要从政治地位、组织建设、重大决策等方面加强对人大工作的领导，支持和帮助人大克服监督不力的问题。尤其是对于优化人大及其常委会组成人员的配备，提高其在四大班子中的地位。三是要重视运用自身的权威，协调好人大与“一府两院”的关系，督促“一府两院”自觉接受人大的监督，树立人大的威信，使人大真正成为地方党委执掌地方国家权力的重要场所，从政治上、组织上保证人大监督工作的顺利开展。

第三，健全有关法规制度，完善监督工作程序，确保人大监督权的有效行使。任何民主法治政治必须有完备的法制程序来保证其目标的实现，作为社会主义民主法治政治的主要表现形式，人大及其常委会在实施监督权的过程中，必须做到法律化、制度化、规范化。从当前看，城区级人大及其常委会要完善监督程序，搞好监督工作，应侧重抓好下述两个方面：一是应对法律已经规定的监督方式和工作制度，如听取审议工作报告、询问、质询、特定问题调查、撤销不规范性文件、撤职、罢免等作进一步的完善，细化操作程序，明确法律后果，以便于具体实施应用。确保进入程序的监督事项能有始有终，避免监督过程中“大事化小，小事化了”或不了了之的情况。二是要适应新形势、总结新经验，在严格遵循法律法规规定的前提下，大胆探索运用述职评议、工作评议、专项质询、个案调查、撤职、罢免等一些行之有效的刚性监督方法，使之更加有效地为人大监督发挥作用。

（四）进一步加强代表工作，充分发挥人大代表作用

人大代表是人大工作的主体，切实做好代表工作尤为重要。其一，严格代表选举程序。高度重视代表候选人推荐工作，综合考虑代表的政治素质和履职能力，切实用好代表候选人的提名推荐权。加强对代表候选人的考察和审查，组织部门要会同人大常委会相关机构把好代表的入口关、政治关。认真落实选举法的规定，优化代表结构，确保有适当数量的基层代表特别是工人、农民、知识分子代表，保证代表的广泛性。连任代表一般要占代表总数的三分之一以上，人大常委会党组和乡镇人大主席团应根据代表政治素质和履职情况，向同级党委提出连任代表的建议人选。要尽可能多地在从事人大工作的人员中选举产生人大代表，减少“一府两院”及其它人员在人大代表中所占的比重。逐步改变相当部分“人大工作人员不是代表，代表又不从事人大工作”的现象。要试行选举一些职业化的人大代表，人大代表走职业化应该是人民代表大会制度必由之路。当前首要任务是实现各级人大常委会组成人员的职业化，然后逐步试行部分人大代表专职化。其二，完善代表监督机制。人大代表既是国家主人，也是人民公仆；既是监督主体，又是监督对象。我国现行的《选举法》和《代表法》，对代表监督罢免只作了原则性的规定，缺乏可操作性，需要依照形势的发展不断改进和完善。建立代表履职考核机制；进一步完善代表向选民述职、选民评议代表等监督机制。同时建立代表辞职制度，使代表的退出机制具体化。其三，创新代表激励机制。健全代表奖罚制度，开展创建先进代表小组、争当优秀人大代表、评选优秀议案、建议、批评和意见等“创先争优”活动，对能够为百姓鼓与呼、履行职务好的代表给予宣传表扬和奖励。对不认真履行代表职务，会议审议不发言，不提建议、意见的代表，应明确相应的制约规定，也可作为换届时提名代表候选人的参考依据。加强对代表先进事迹的宣传报道，在代表中形成崇尚先进、学习先进、赶超先进的良好氛围，不定期、不间断地开展宣传报道代表先进事迹活动。其四，落实代表保障机制。 要认真落实各项保障人大代表权益的法律和制度，保障代表的合法权益。要增强行政、公检法部门工作人员的民主法制意识，使他们自觉尊重和维护人大代表的合法权益；加大对《宪法》、《代表法》等有关人大代表权益法律法规的宣传，增强人大代表的影响力，提高人大代表的威信。要为代表知情知政创造条件，健全向代表通报本行政区域重大情况和常委会工作的机制，通过走访代表、召开代表座谈会、列席常委会、举行通报会、寄送资料、组织视察检查等方式，及时向代表传达法律政策信息、政务信息和资料信息，为代表行使职权提供条件和依据。要落实代表执行职务的物质保障。代表活动经费要列入本级财政预算，并逐年提高。逐步减少人大代表对所在单位和地区的依赖，解决他们的后顾之忧，使他们能放下包袱认真履行代表职责。

（五）适应新时代要求，切实加强人大常委会自身建设

俗话说：“打铁先要自身硬”，在新时代新形势下，人大要充分发挥地方国家机关职能作用，当务之急要加强自身建设。要在进一步加强学习，加强组织建设和思想作风建设，转变工作作风，创新工作机制等方面下功夫，切实提高自身整体素质。有为才能有位，人大要以更加优良的作风和更加优异的成绩，树立形象，赢得党委和全社会的理解和尊重。

一是进一步加强学习培训。常委会要切实组织人大机关和全体人大代表，深入学习贯彻党的十九大精神，自觉以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，努力学习人大涉及的法律法规，努力学习人大业务知识，进一步提高人大常委会综合素质和履行职责能力水平。

二是加强思想作风建设。人大及其常委会要把思想政治建设放在首位，坚持正确的政治方向，健全集体学习机制，牢固树立党的观念、政治观念、大局观念、法治观念和群众观念，认真贯彻党的路线方针政策和党委的决策部署。加强作风建设，密切同人民群众的联系，深入开展调查研究，倾听群众声音，反映群众意愿，做到民有所呼、我有所应，践行“三严三实”和“忠诚干净担当”要求，全面提升依法履职能力。

三是加强人大组织建设和干部队伍建设。人大要重视优化人大常委会组成人员的知识和年龄结构，逐步增加熟悉法律、经济、社会管理等方面的年富力强的人员；重视提高人大常委会专职委员比例，增加有法治实践经验的专职委员，使常委会专职组成人员比例逐步提高到60%以上。换届时新任人大常委会组成人员人选原则上应能任满一届，连任人选应占总数的三分之一左右，工作委员会要有素质好、较年轻、熟悉人大工作的副职，切实解决工作力量不足等问题。加强人大机关干部队伍建设，人大常委会工作和办事机构主要负责人在参加重要会议、推荐干部方面，与党政机关干部应同等对待。党委有计划地安排人大机关与党政机关之间进行干部交流，做到人大机关干部与党政干部同样使用、同样考核、同样交流，使人大机关形成进出有序的干部流动机制。

四是创新人大工作机制和工作方法。结合人大新时期工作实际，切实加强制度建设，健全集体学习制度，完善人大组织制度、工作制度、议事程序。深入开展调查研究，改进会议审议方式，进一步转变文风会风。人大及其常委会根据工作需要积极开展多种形式的对外交往活动，加强与外地人大的联系和交流，提高对外交往实效。积极参与党委、政府组织的出访和外事活动。高度重视人大工作信息化建设，健全相关机构，充实工作力量，积极搭建立法、监督、代表、信访等信息化平台，实现资源和平台共享。 

2017年10月20日