关于我市社区居家养老服务情况的调研报告

按照市人大常委会年初工作安排，7月16日至19日，社会建设委在市人大常委会副主任鹿建宇的带领下，组织专委会全体委员及工作人员先后到卫滨区、牧野区、高新区、延津县、封丘县、辉县市等县（市）区进行调研，并重点围绕社区居家养老工作开展情况对12349网络呼叫中心、市居家养老管理服务中心、绿地社区康复中心、封丘县居家养老服务中心、慈航老年日间照料中心等相关机构进行了实地察看。现将有关情况报告如下：

一、基本情况

随着社会经济的快速发展，生活水平和医疗水平的不断改善，人口平均寿命有了很大的提高，人口老龄化程度不断加大，我市人口老龄化形势也日趋严峻，且呈现出增长速度快、高龄化显著等特点。截止2018年底，我市60岁以上老年人达到82万，占全市总人口的13.4%，80岁以上老年人口9.6万人，占全市总人口的1.58%，90岁以上老年人口1.4万人，占全市总人口的0.23%，其中百岁老人339人。目前，全市拥有各类养老服务机构584家，其中社区居家养老服务中心、日间照料中心、老年生活服务中心等112所，民办养老院121家，公办敬老院75家，农村幸福大院276所，全市总床位数20425张，每千名老人床位达24张。

为积极应对人口老龄化带来的挑战，围绕“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所乐、老有所为”的工作目标，新乡市政府及有关部门积极发挥主导作用，出台政策建立机制，推进养老事业发展。

（一）制定政策，有序推进居家社区养老工作。我市为营造良好养老事业发展环境、加快推进养老事业发展，先后制定并出台了《新乡市人民政府关于进一步加快发展养老服务业的意见》、《新乡市“十三五”老龄事业发展规划》、《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》，在法规、制度层面鼓励和推进养老服务业的发展。同时，为贯彻落实国务院《关于全面推进居家养老服务工作的意见》精神，出台了《新乡市人民政府关于进一步开展居家养老工作的意见》（新政〔2011〕157号）、《新乡市居家养老服务管理办法》（新市民〔2016〕256号），并实施“阳光关爱”工程，把居家养老服务工作列入市政府十项民生工程强力推进。

（二）采取强力措施、确保社区居家养老服务场所。为贯彻落实国务院、河南省关于加快发展养老服务业的文件精神，2015年新乡市出台《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》，明确提出凡新建城区和新建居住区要按照人均用地不少于0.1平方米的标准配套建设养老服务设施。开发商在设施建成后无条件移交政府民政部门，作为社区居家养老服务场所使用，民政部门按要求委托给专业的养老组织运营，逐步实现连锁化、品牌化、规模化发展。截至目前，全市已建成40个社区居家服务中心，政府为社区免费提供养老服务用房17000平方米。

（三）搭建平台、不断完善社区居家养老服务内容。社区居家养老是最符合我国国情、最易被广大老年人接受的养老模式，是优先发展的方向。我市以“政府主导+市场运作”的模式，按照资源共享、双赢互利的原则，搭建“新乡市12349居家养老网络服务中心”“新乡市居家养老管理服务中心”等养老服务信息平台，协调各行业养老服务资源，合理使用、培育、引入专业化居家养老服务团队，为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助医、助急等服务。依托互联网、物联网、人工智能等技术，整合社区周边各类服务资源，打造“15分钟城市社区居家养老服务圈”，为老年人提供多样化、及时、便捷的养老服务，满足不同层次养老需求，并积极探索利用社区医疗服务设施资源与社区养老服务相结合的新思路，推进智慧养老社区建设。

（四）创新实施“互联网+积分养老”模式。2014年以来，我市创新开展“互联网+积分养老”社区养老服务新模式，以12349服务热线为平台，聚合140余家企业开展社区养老服务。免费为60岁以上老年人办理积分卡，老年人通过储蓄、老年大学上课、提供公益服务等赚“积分”，在社区居家养老服务网点通过花“积分”享受日常护理、家政服务、康复理疗、文化休闲等服务，使老年人不花钱也能得到便捷的养老服务。截止目前，我市创新实施的“互联网+积分养老”模式，累计消费储备积分2.55亿分，激活社会现金消费8.8亿元，加入积分联盟商家及单位140多家，新增就业岗位600余个，使6万老年人受益。2018年，在进一步巩固积分养老成果、扩延积分养老内涵、提升积分养老功能基础上，我市探索实施了文明积分建设工程。目前，我市近百个社区已经开展“文明积分”项目，争取实现全民参与、共享改革开放经济发展成果、共享党和政府惠民惠老政策于一体的具有新乡特色、符合新乡实际的文明积分体系。

二、面临的困难和问题

随着老年人养老服务需求的不断增长，依托社区提供成本低、服务便捷的社区居家养老服务应运而生，市政府及有关职能部门也对此做了许多卓有成效的工作，但调研中，我们也发现了一些问题。主要表现在以下几方面：

（一）社会认知度不高、宣传力度不够。一是政府和社会尚未形成对社区居家养老的统一认识。自开展居家养老服务工作以来，居家养老服务工作已不是个新生事物，但大部分社区对其认识还不够，从重视程度上来看还比较欠缺，有的社区开展此项工作还处于应付状态；二是民政部门及街道、社区、居家养老服务机构等宣传力度不够，很多老人不知居家养老是什么，居家养老服务机构提供的服务内容是什么，老年人能享受那些服务，群众普遍认识和接受程度偏低。

（二）服务项目单一，服务运营不佳。由于居家养老服务还处于起步发展阶段，尽管养老服务提供了较多的服务内容和项目，但实际上运营开展的服务项目还较少，服务面窄。目前，除负责老年人日间照料活动外，绝大多数无力为老年人提供所需要的康复护理服务，如为老年人洗澡、上门医疗、康复、助餐等服务项目还跟不上，更谈不上心理慰藉、患病治疗等。还有一些社区居家养老服务站建设起来了，但没有开展工作，配套设施几乎处于闲置状态，甚至有的已经变更用途，挪作打麻将场所或转租为店面使用，没有真正发挥养老服务功能作用。

（三）社区居家养老服务医养结合不够。随着老年人身体机能的下降、患病几率的增加，他们对医疗、保健、康复治疗的需求更迫切，但目前社区居家养老服务机构医养结合不足导致老年人的需求得不到满足。主要表现在：一是对医养结合重视不足，大多数老年人都患有1种及以上慢性病，主要是心脑血管疾病和运动系统疾病， 但是社区还未建立老年人健康档案；二是基层医疗机构缺乏执行能力，只能为老年人开展定期体检、举办健康讲座等常规服务，上门看病、康复护理、心理咨询、应急救助等专业性较强的服务无法提供；三是老年人健康意识相对薄弱，社区健康管理滞后，缺乏正确合理的健康行为和生活习惯引导。　　

（四）缺乏专业化的服务队伍、服务水平较低。我市于2018年出台了《新乡市社区居家养老（政府购买养老）服务评估标准（实行）》，但总体来看养老服务质量还普遍不高，服务人员普遍存在年龄偏大、文化层次低、流动性大等问题，且从事居家养老服务行业的从业人员普遍缺乏系统化和标准化的培训，专业化程度低、工资报酬低，导致年轻人和许多专业人士不愿进入居家养老服务行业。目前，居家养老服务的服务人员多为下岗职工和文化程度较低“4050”人员，这些人大多没有经过正规的培训，不具备从事居家养老服务的专业素质。社区居家养老服务人员的短缺和专业化素质低在一定程度上也限制了社区居家养老服务的发展。

三、几点建议

根据我市养老服务体系建设中存在的困难和问题，为积极探索适宜我市市情的养老服务体系建设。特提出如下建议：

（一）加大宣传力度，提升社区服务能力。一是加大服务宣传力度，充分利用网络、电视、电台、报纸等主要媒体，传播社区居家养老的政策信息及服务内容，以提高公众对社区居家养老服务的认知度；二是提高社区管理水平，充分整合社区养老服务资源，树立大社区、大整合、大服务的理念，提高社区服务资源利用率，以社区服务覆盖养老服务，真正发挥社区在资源整合、服务生产与转介中的功能作用；三是依托社区养老服务设施，在社区、街道层面建立嵌入式养老服务机构或日间照料中心，积极引导社会力量广泛参与社区养老服务机构运营，推行“政府搭建平台、专业化管理、市场化运营”的运营机制，支持其合理回报和持续发展。

（二）参照市场化标准，培育服务的多元化和针对性。社区养老机构在提供养老服务时，要参照市场化标准，强化养老服务的多元化与针对性，将专业化服务延伸到家庭，为居家老年人提供包括生活照料、家务料理、医疗服务、聊天解闷、精神慰籍、文体娱乐等多元化、全方位的社区居家养老服务。针对老年人的服务需求和个体差异化，对不同年龄阶段和生活层次的不同老人提供个性化的服务。根据老人的实际需求，提供居家上门服务、购买服务、社区集体服务等多样化服务。通过实现服务过程的社会化，服务对象的个性化和服务内容的多样化，推进社区居家养老服务的多样化发展，健全上门照护的服务标准与合同范本，让居家老年人享受稳定、专业的养老服务。

（三）发展医养结合，提升社区养老服务的专业性。探索医养结合方式，完善社区居家养老服务体系。一要建立老年人动态评估机制，对老年人信息进行个性化追踪，实现服务对象精准化。通过对养老服务内容重新定位，明确日常生活服务、医疗健康服务和精神文化类服务等三大类服务的不同责任主体；二要建立专业化服务组织，将医疗健康类服务纳入社区居家养老服务范围是当务之急，通过大力培育专业化的组织和企业或整合现有社区医疗资源，实现专业人做专业事；三要大力发展智能化服务平台，基于不同生命周期阶段的需要，充分发挥信息网络化服务平台在资源整合、服务转介、标准化评估方面的功能，引进智能居家养老服务技术手段，以普惠性为目的，切实为老年人提供有针对性的服务。

（四）强化服务人员的培训，提高服务队伍的服务水平。提高养老服务人员的标准化和专业化程度是保障居家养老服务持续健康发展的重要保障。目前，从事居家养老服务的人员大多是“4050”人员，文化水平相对较低，在一定程度上阻碍了养老服务的发展。推动居家养老服务持续健康发展可以从以下三个方面进行：一是建立服务人员培训和考核标准，对现有的养老服务人员加强理论、专业技能及敬老爱老、爱岗敬业精神的培训，实现养老服务人员全部持证上岗；二是应充分发挥医学院校、护理学校及各类专门培训机构作用，规划和建立与实际需求相适应的养老服务职业培训体系；三是大力发展志愿者队伍，鼓励年轻人在空闲时间加入社区居家养老服务志愿者行列，利用自己的空闲时间为生活困难的老年人提供志愿服务，弥补老年人子女不在身边的缺憾，让老年人安享晚年。

（五）扩大社区参与，增强老年人的自身价值。一是进一步引导老年人树立自力更生、老有所为理念，增强通过自身努力提高生活和生命质量的积极性、主动性和责任感；二是支持老年人才自主创业，开发老年人力资源，重点帮助有意愿且身体状况允许的贫困老年人和其他老年人接受岗位技能和农业实用技术培训；三是鼓励引导老年人参加基层老年协会、老年志愿者组织等基层社会组织，让他们在社区治理创新中充分发挥自身特长，服务社区。（刘  媛）