关于我市脱贫攻坚“两不愁三保障”存在问题与对策

为掌握我市“两不愁三保障”现状，进一步摸清底数，查摆问题，理清下步工作思路，按照市人大常委会“不忘初心、牢记使命”主题教育工作安排，市人大农村工作委员会组织部分农业委委员、农工委委员及市直有关部门的负责同志，先后赴辉县市、卫辉市、获嘉县、平原示范区等深度贫困地区、贫困村就“两不愁三保障”中存在的突出问题，采取走访农户、召开座谈会等形式进行深入调研。

一、“两不愁三保障”工作总体情况

从调研情况看，我们感觉各级党委政府对脱贫攻坚工作高度重视，特别是围绕落实习近平总书记在重庆调研“两不愁三保障”座谈会上重要讲话精神，采取了一系列措施，扶贫办、住建局、教育局、水利局、卫健委、医保局等单位做了大量工作，取得了明显成效，为2020年实现全部脱贫打下了坚实基础。一是产业扶贫成效明显。目前全市产业扶持和增收措施实现全覆盖，全市建立产业扶贫基地755个，带动贫困户3.8万户，产业扶持和增收措施叠加度为2.90，人均收益2390元；全市527个贫困村全部建成人社工作站，将政策服务延伸到村，全市46549名贫困劳动力中已有45965人实现就业，占比98.75%；46178人接受技能培训，占比99.2%；16575名未脱贫贫困劳动力已全部实现就业和接受技能培训。二是危房改造工作扎实推进。针对危房改造问题，持续开展全市危房改造清零行动，对4类重点对象危房存量进行排查摸底，利用3个月时间开展工程质量安全集中整治。全市2019年省定危房改造任务1844户，已全部竣工。三是基本医疗得到保障。针对健康扶贫问题，印发专项整改方案和2019年工作要点，细化任务分工，有序推进健康扶贫工作。全市2019年贫困村标准卫生室建设计划数60个，已完成60个，完成率100%。全市建档立卡贫困患者医疗总费用37707.58万元，个人自付医疗费用2564.36万元，自付费率为6.8%。全市建档立卡贫困患者救治总人数19527人，救治总人次数31601人次，县域内救治29715人次，县域内救治率为94%。全市建档立卡贫困患者大病集中救治率100%、慢病签约服务管理率100%、重病兜底保障率100%。全市建档立卡贫困户患25种大病1467人，已救治1467人，救治率100%。四是教育扶贫政策有效落实。针对教育扶贫问题，开展资助政策落实和控辍保学清零行动，发动3万余名教师对建档立卡户逐户排查，确保资助政策各个学段、各个层次的全覆盖，确保资助政策知晓率100%，确保建档立卡学生不因贫困失学。春季学期全市资助贫困学生86157人次，资助金额5539万元。五是饮水安全项目进展顺利。针对安全饮水工作，2019年计划完成18个贫困村饮水安全巩固提升工程，目前已全部完成建设任务。

二、“两不愁三保障”存在的困难及突出问题

在调研中也发现了一些亟待解决的突出问题，如：发现部分区县存在底数不准、贫困群众收入不稳定、“三保障”政策落实有偏差、巩固安全饮水任务重、稳定脱贫增收长效机制未完全建立等问题，需查漏补缺，进一步完善政策措施。

（一）乡镇扶贫产业基地基本建成，但主导产业不突出、与贫困群众利益联结不明显。脱贫攻坚以来，我市充分发挥“龙头企业带贫、合作社带贫和专业大户带贫”的带动作用，明确按照“三个必须”和“两个确保”的工作目标（即：要求每个县（市、区）必须培育和打造1—2个扶贫特色产业，每个有贫困人口的乡镇必须建设3—5个产业扶贫基地，每个贫困村必须有1个以上村集体经济增收产业项目；确保每户贫困户享受2项以上增收措施，确保每户有劳动能力的贫困户家庭掌握1—2项实用技术），持续抓好产业扶贫工作，效果已经显现，全市90%以上乡镇都有了主导产业，全市建档立卡贫困户产业扶持和增收措施实现全覆盖，有效促进了贫困户增收脱贫。但产业项目同质化问题较为普遍，与贫困群众利益联结还不紧密。一是工作思路不清晰。一些县（市、区）、乡镇对产业扶贫工作抓什么、怎么抓，如何创新带贫模式还没有清晰的思路；有的地方基础设施项目建设抓得不错，但相对复杂的产业扶贫工作，不知道怎么干，导致出现基础设施项目资金不够用、产业扶贫项目资金用不完的现象。二是主导产业不突出。全市能够带动产业发展的龙头企业不多，市级带贫龙头企业只有11家，而且集中在长垣县、封丘县、原阳县、新乡县等地，其他县均没有带贫龙头企业，部分产业扶贫项目散、弱、小，质量不高，如全市72个扶贫车间（分布在长垣市、封丘县）闲置22个，带贫作用发挥有限。三是利益联结不紧密。目前一些县（市、区）落实增收项目、额外补助等政策，连本带息分红只有三年，面临着脱贫攻坚期过后断崖式返贫的风险；有的地方在金融扶贫资金进入企业后，贫困户入股分红平均分配，根本不参与企业生产。四是村集体经济薄弱。在全市3611个村中，有1403个村没有集体经济，占比近三分之一。有的村集体经济收入微乎其微，有的根本没有收入，存在“等靠要”的思想。五是金融扶贫贷款难。我市“户贷户用”扶贫小额贷款获贷率还处在较低水平，只有18.2%。尽管全市10家农信社制定了客户经理尽职免责管理办法和纠错容错机制，但是仍然存在贫困户贷款难问题。

（二）务工收入成为解决“两不愁”的主渠道，但就业形式单一、收入不稳定现象较为普遍。脱贫攻坚以来，全市通过强化政策服务、岗位对接、技能培训和开发公益性岗位等方式，不断促进贫困家庭劳动力就业创业增收。在全市527个贫困村全部建成人社工作站，将政策服务延伸到村。截至目前，全市46549名贫困劳动力中已有45965人实现就业，占比98.75%；46178人接受技能培训，占比99.2%；16575名未脱贫贫困劳动力已全部实现就业和接受技能培训，未脱贫劳动力就业率和培训率达100%；兑付技能培训生活费补贴35.47万元、优秀务工人员奖补6887人1856.71万元，但外出务工成本高，就近就业渠道不多，部分群众缺乏一技之长，就业形式仍显单一。一是各县（市、区）缺乏带贫企业。走访的42个贫困户中，有龙头企业带动产业发展的仅19个占45%，其余为临时性务工，工资按日结算，收入不够稳定。二是外出务工制约因素较多。不少外出务工人员为照顾家中老人、儿童，不得不返乡务农或就近临时务工。三是实用技能培训力度有待增强。新乡县任庄村和南固村群众反映参加电商培训人员中有听力一级残疾、精神二级残疾以及85岁的老人等，电商培训走形式、缺乏针对性。

（三）社会最低生活保障体系初步建立，但任务式救助、兜底式保障痕迹明显。各县（市、区）均能够严格执行低保政策，严格按照相应程序评定享受低保政策的农户，认真开展2019年度低保、五保复核认定，县乡抽调专人成立核查组，逐户进行核实，切实摸准实情，对支出型贫困家庭、取得财产后发生重大变故家庭、患重大疾病家庭、提供公益性岗位家庭，因户制宜将符合保障条件人员纳入保障范围，防止“漏保”。通过排查，新增城乡低保8778人，退出3981人，全市低保覆盖面提高到2.68，但工作中仍存在一些薄弱环节。一是乡镇民政工作力量薄弱。相当一部分乡镇（街道办）民政所只有一名工作人员，且要承担乡镇（街道办）安排分配的其他中心工作、临时工作等，加之乡镇又要求对低保、五保对象100%入户核查，人员少与工作量大的矛盾比较突出。二是基层村（居）政策执行有偏差。受换届影响，有些村（居）干部对现行精准扶贫政策理解不深，对上级要求和政策领悟不透，在执行过程中存在偏差；在民主评议中，少数参评人员对政策把握不准，且带有个人主观因素，有时评议质量不高，导致精准救助不及时；有些村干部为了平衡村（居）内部关系，不上报群众的申请，人为干预困难群众纳保。三是农村敬老院集中供养水平还不高。大多数敬老院地处农村，交通不便、生活受限，受地理环境、工作性质和福利待遇影响，文化水平高、工作能力强的人不愿到敬老院工作，导致当前敬老院工作人员大多年龄偏大、文化水平较低，有些敬老院甚至出现老年人照顾老年人现象，不会规范管理、不会照料服务、不会规划发展、不会应急处置，制约了特困供养的健康发展，影响了兜底保障脱贫的整体实效。

（四）义务教育无因缺资金失学辍学现象，但贫困农村上学难问题仍然值得高度关注。我市严格执行国家义务教育入学和资助政策，多措并举控辍保学，2018年合计资助贫困学生156834人次，资助金额10596.4894万元；2019年春季学期全市资助贫困学生86157人次，资助金额5539.265万元，但仍存在贫困群众教育成本高、送教上门政策落实不到位等薄弱环节。一是农村寄宿制学校项目由于没有上级专项资金的支持，县级财政较为紧张，项目建设资金筹措较为困难，导致贫困户教育成本增加，部分学生上学路途遥远，需住读或专人租房陪读。二是贫困学生认定困难，学生存在爱面子不申请的情况。资助部门积极开展政策宣传，并对学生及其家庭逐个排查，但仍存在有个别学生不报或家庭不清楚自己是建档立卡户的情况，容易造成遗漏。三是失学辍学儿童动态监管还有疏漏。控辍保学“一人一案”未完全落实，对失学辍学现象缺乏行之有效的应对措施。通过持续劝返，目前全市辍学率同比虽有所下降，其中建档立卡贫困学生25人辍学，均为重度脑瘫不具备接受教育能力或深度厌学学生，农村初中和城乡结合部的学校控辍保学任务依然艰巨。

（五）看病难看病贵的问题较好解决，但贫困村存在医疗水平低、基本医保未全覆盖等薄弱环节。全市通过医疗救助资金和市县财政出资资助，确保贫困人口100%参加基本医疗保险，认真落实大病保险对贫困人口实施降低起付线、提高报销比例“一降一提高”倾斜政策，全面落实困难群众大病补充医疗保险制度，将农村贫困人口全部纳入医疗救助范围。持续推行贫困人口县域内定点医院住院“先诊疗后付费”“一站式结算”服务，确保救治对象方便、快捷享受到各项医疗保障政策。今年以来，全市建档立卡贫困患者医疗总费用37707.58万元，个人自付医疗费用2564.36万元，自付费率为6.8%；全市共组建1674个家庭医生服务团队，对29.3万名贫困人口实现了家庭医生签约服务全覆盖；规范慢性病卡及签约服务管理，办理30种病慢性病卡47654张，比去年同期增加了20989张；“三个一批”救治活动扎实开展，对全市10728患病贫困人口开展分类救治，救治率100%；全市527个贫困村卫生室调整配备了健康一体机，贫困村卫生室达标率98.3%。但在基层医疗设施和医护人员配备、健康扶贫政策落实上还存在薄弱环节。一是基层医疗服务能力有待加强。全市贫困村尚有10个村未建成标准化卫生室和配备合格医生，其中辉县市9个村、卫辉市1个村，仍然存在群众看病难问题。二是健康扶贫政策落实不到位。极少部分地区还没有完全实行“一站式”结算服务，“六重保障网”建设还不够完善、执行还不够到位，导致贫困人口住院后报销需要往返多个部门甚至多次才能将住院费用报销。三是家庭医生签约服务政策落实不到位。基层全科医生数量不足，基层医生学历、职称水平偏低，群众信任度不高等问题还在一定程度上存在。

（六）贫困户住房安全保障基本实现，但政策落实有偏差、安全保障水平比较弱。全市2019年省定危房改造任务1844户，已全部竣工。同时，联合扶贫办持续推进农村危房改造清零工作，但在工作中仍存在政策落实有偏差、建新不拆旧等问题。一是贫困户安全住房未全覆盖。全市省定CD级危房改造任务进展不平衡，个别县（市）推进力度不大，据统计全市有223户正在建设中，1户尚未开工。二是部分危房鉴定不到位。没有对所有4类重点对象住房进行鉴定，只对疑似危房进行鉴定，由于资金问题，不能实现对所有危改户全部第三方鉴定，个别房屋危险等级有争议。三是建新不拆旧。由于居住习惯原因，个别危改户愿意住老房，不愿意住已改造的新房，存在安全隐患。

（七）农村安全饮水保障能力大幅提升，但深度贫困村季节性缺水、供水设施管护压力大。我市综合采取改造、配套、升级、联网等方式，统筹解决部分地方存在的工程标准低、规模小、工程老化失修以及水污染、水源变化等原因出现的农村饮水安全问题。全市累计解决19.74万贫困人口的农村饮水安全问题，2019年计划完成18个贫困村饮水安全巩固提升工程，计划解决3817户1.25万人的饮水安全巩固提升任务，个别深度贫困村仍存在水资源匮乏、供水管护管理机制不健全等问题。目前，全市仍有11个贫困村未解决，其中辉县7个、卫辉4个，主要集中在太行山区；更为突出的是非贫困村全市尚有175个村未解决，将严重影响2020年全面建成小康社会。

三、几点建议

为切实解决我市“两不愁三保障”突出问题，确保脱贫攻坚政策到人到户完全兑现，为此提出如下建议：

（一）强化“两不愁三保障”突出问题的跟踪管理。要针对边缘户及贫困户“两不愁三保障”问题核查作为常态化工作定期开展，逐项逐户健全工作台账，实行动态管理，适时跟踪掌握问题整改落实情况。明确相关部门责任，确保工作落到实处。

（二）加大“双业”扶贫工作力度。在产业扶贫项目中，大力推广土地流转、资金入股、房屋联营、保底分红等带贫益贫机制。加快建设农村电商平台，开展电商人才培训，拓宽农产品销售渠道。摸清每个贫困劳动力的基本情况和就业意愿，有针对性地开展职业技能培训和技工教育。

（三）加强义务教育扶贫工作。对贫困家庭满足义务教育要求的扶贫对象进行认真核实，确保义务教育对象精准；全面落实国家规定的“20条底线”要求和“两免一补”“控辍保学”等政策目标，确保义务教育目标精准；针对义务教育短板精准施策，在加大农村义务教育薄弱学校投入力度的同时，合理布局农村义务教育学校，推进义务教育学校的标准化建设。

（四）切实增强基层医疗保障能力。完善落实贫困人口基本医保参保资助政策，加强乡村两级医疗机构标准化建设，全面解决村卫生室无医生问题。按照“预防为主，防治结合”原则，提升疾病预防水平，降低疾病发生率，减轻医疗保障负担；加强顶层设计，推动医疗资源向贫困地区流动；结合乡村实际，优化医疗卫生结构设置，提高乡村医疗人员薪资待遇，放宽基层医疗人员编制限制；改进农村基础医疗管理模式，主动为贫困人口上门服务。

（五）探索符合不同贫困户的危房改造方式。对于自筹资金确有困难的特困户，县、乡政府应通过资金匹配，提高特殊贫困户的危房改造补助标准，或积极利用空闲、废弃的学校、厂房等闲置建筑，进行重新翻修，通过廉价租赁或无偿供给的方式，供特困户居住。对于老弱病残的“五保户”等贫困户，乡镇之间可联合建立敬老院，依靠政府兜底，集中供养。

（六）建立稳定脱贫长效机制。一是建立常态化、周期性的脱贫人口监测体系和“回头看”工作制度，排查返贫风险，及时将返贫人口重新纳入帮扶范围。加强教育、医疗、住建、农业等部门间的信息共享，利用大数据在返贫尚未发生时对潜在的返贫风险进行分析和预研预判，及时有效预防管控。二是开展扶志扶智教育，大力宣传勤劳致富、脱贫光荣的典型事迹，建立脱贫正面激励机制，激发内生脱贫意识。三是以乡村振兴为长期目标，提升基础设施和基本公共服务水平。加强贫困地区道路、水利、电力、信息化建设，为农村生产生活创造优良的基础条件。（路文忠  邵长征  苗  雨）