地方人大专门委员会建设的实践与思考

新乡市人大常委会调研室

党的十九大报告明确指出“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。”地方人大专门委员会是我国人民代表大会的重要组成部分，如何进一步加强专门委员会工作建设，不断加大地方人大法律监督的力度，是新时代下加强和改进地方人大工作的重要任务。2016年2月，新乡市第十二届人大三次会议选举产生了法制委员会、经济委员会、农业与农村委员会、内务司法委员会、民族侨务外事委员会、教育科学文化卫生委员会、城市建设委员会、环境与资源保护委员会、预算监督委员会等9个市人民代表大会专门委员会。为进一步发挥各专门委员会的职能作用，推动人大专门委员会工作与时俱进、完善发展。2018年9月10日-10月15日，新乡市人大常委会抽调相关部门工作人员就各专门委员会工作情况进行了专题调查研究。

一、新乡市人大各专门委员会工作情况

专门委员会是地方人民代表大会的常设机构，是地方立法机关的重要组成部分。2016年来，市人大专门委员会在市人大及其常委会的领导下，不断加强自身建设，全面提升了依法履职的能力和水平。

（一）推进地方立法进程，在地方立法工作中发挥作用。依法行使地方立法权，是新乡市人大及其常委会的一项十分重要工作。市人大有关专门委员会注重问题导向，坚持科学立法、民主立法，提高立法质量上切实发挥好职能作用。第一，深入开展立法调研，参与起草审议法规草案。加强法规立项的调查研究，向社会公开征集立法建议项目，召开立法项目论证会，提出本委员会的立法项目，为常委会编制立法规划和年度立法计划服好务、把好关。第二，做好法规草案的初审意见工作，专门委员会充分发挥自身的特长和优势，深入相关行业进行调研，收集对相关法规草案的意见，提前介入对《新乡市城市中小学校幼儿园规划建设条例》、《新乡市城市园林绿化条例》等2项法规草案的前期调研和起草工作，对法规草案进行可行性、必要性和专业性作充分的调查、论证和研究，在确认与法律法规无冲突的前提下，提出专门委员会的审查意见，较好地保证了审查质量。第三，加强与相关部门的联系协调，共同做好对法规草案的审议工作，严把法规审议关，努力提高立法质量和水平。市人大相关专门委员会还就《新乡市南太行旅游度假区保护条例》、《新乡市南太行森林资源保护条例》、《新乡市传统村落保护条例》开展立法调研，配合省人大对《河南省人口与计划生育条例（修订草案）》、《河南省黄河防汛条例（草案）》《河南省社会科学普及条例（草案）》、《河南省预防职务犯罪条例》、《河南省奖励和保护见义勇为人员条例》、《河南省职业培训条例》等法规条例进行立法调研，提出意见和建议。

（二）增强人大监督效果，在常委会审议工作中发挥作用。第一，聚焦社会热点，提出人大常委会审议议题。科学、正确地选择，确定常委会会议审议的议题是一项重要的工作。市人大各专门委员会围绕义务教育均衡发展、医药卫生体制改革、大东区规划建设、司法公开、黄河水资源综合利用等社会广泛关注的热点，确定常委会会议和主任会议审议工作议题建议，积极开展调查研究。通过专题调研查找问题、提出意见建议，形成专题调研报告第二，协助人大常委会提高专项工作报告的审议质量。常委会会议题确定之后，专门委员会按照各自的职责分工，向常委会会议提出相关监督工作方案，对准备提交常委会会议审议的专项工作报告，各有关专门委员会认真进行初审，提出初审意见。为规范和推动农村土地流转，协助常委会组织代表实地视察土地流转服务中心、家庭农场和专业合作社，广泛征求群众意见。向市政府提出切实做好引导、管理和服务保障工作，加大财政与项目资金扶持力度，促进我市农村土地规范流转的建议。相关专门委员会还针对南太行旅游、黄河滩区扶贫、文化产业发展、安全生产监管等社会关注、群众关心的问题，组织专题视察和调研，对市“一府两院”工作报告及整改情况报告提出意见建议。在调研分析的基础上，起草调查报告，对“一府两院”工作作出客观公正的评价，实事求是地指出存在的问题，从而为提高常委会会议的审议质量打下坚实的基础。第三，跟踪督办常委会审议意见的落实。各专门委员会对常委会会议审议意见，采取多种方式和措施，加强督促检查，并在规定时间内向主任会议汇报，推动审议意见的贯彻落实。为保障《新乡市人大常委会关于加强城市管理工作的决定》的贯彻执行，协助常委会通过视察调研、督导检查、听取报告等方式，加强跟踪问效和督办落实，推动了我市“双城”创建工作和城市管理水平的提高。协助常委会听取了市政府关于义务教育均衡发展工作审议意见办理情况的报告，群众关心的择校热、大班额等问题得到一定程度的缓解。

（三）保证宪法、法律法规的有效实施，支持“一府两院”工作中发挥作用。保证国家宪法和法律法规在本行政区域实施是地方人大专门委员会的重要职责，地方组织法规定地方各级人民代表大会的职权之一是在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议、决定的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行。协助常委会开展执法检查。市人大相关专门委员会充分发挥职能作用，协助常委会配合省人大常委会开展了对环境保护法、种子法、消防法、知识产权保护法、水法等法律法规的执法检查。认真做好执法检查的前期准备工作，制定执法检查方案。成立执法检查组，拟定工作方案并具体组织实施，通过听取汇报、查看资料、召开座谈会等多种形式，形成执法检查报告提请常委会主任会议审议。协助常委会认真开展规范性文件备案审查工作，共协同审查、备案规范性文件10余件，协助跟踪纠正备案审查中发现的问题，确保国家的法制统一。

（四）跟踪督办抓好落实，在办理代表议案和建议、批评、意见工作中发挥作用。人大各专门委员会发挥各自的专业优势和特点，协助常委会认真做好办理工作，督促有关问题的解决，切实保障人大代表的权益，维护人民群众的利益。对一些涉及人民群众切实利益，代表反映比较集中的重点办理的建议批评意见，有关专门委员会应进行跟踪督办，抓好落实。2016年，在各专门委员会对代表建议督办跟进下，在常委会会议上专题听取建议承办单位关于代表建议办理的专项工作报告，并对其进行了满意度测评，改变了过去不直接对市人大常委会负责的状况，提高建议所提问题的解决率，推动重点难点问题解决。针对罗全高等代表提出的“关于设立民办教育发展专项资金的建议”和张彩霞等代表提出的“关于加大资金投入力度，扶持民办教育发展的建议”，市政府出台了《新乡市人民政府关于支持民办教育发展的意见》，自2016年起。市财政每年设立500万元的民办教育发展专项资金，并要求各县（市）、区政府也设立相应的专项资金，充分发挥财政资金引导作用，鼓励民间资金投资教育事业。

二、新乡市人大专门委员会工作中存在的问题

而从当前人大专门委员会人员结构的现状来看，存在不少不合理问题，一直影响着人大及其常委会作用的有效发挥，主要表现在：一是专门委员会组成人员数量分布不尽合理，特别是一些对口专业较多的专门委员会，其组成人员人数偏少，难以适应实际工作需要。二是专门委员会组成人员的平均年龄偏高，尤其是驻会组成人员平均年龄偏高，形不成梯次，大多数只能任职一届，没有形成梯次结构。换届时基本上全换一遍，不利于保持人大工作的连续性和稳定性。三是专门委员会组成人员中多数都是兼职。他们一般只是出席专门委员会的会议，很难抽出时间参加专委的调查研究、执法检查等活动。必须的工作都难以到位，更谈不上深入研究专门委员会的工作，提高专门委员会的工作水平。四是知识结构不尽合理。专门委员会应当在某个领域或某些方面具有专业优势，但事实上在组成人员的知识结构上并没有具备这种优势。在人员安排时，往往考虑了学历，忽略了专业知识，忽略了有的专门委员会对其组成人员身份的特殊要求。

三、加强地方人大专门委员会建设的几点思考

结合新乡市人大专门委员会工作实际，不断加强地方人大专门委员会建设，我认为主要应当从以下几个方面着手。

（一）明确地方人大专门委员会的法律地位。专门委员会的设立，不仅有利于加强人大及其常委会工作和自身建设，也有利于人大及其常委会对带有全局性、根本性、长远性问题的监督，对于保障人大及其常委会经常性工作的有效开展，更好地发挥国家权力机关的职能作用具有重要意义。专门委员会组成人员由地方人民代表大会主席团在代表中提名，大会表决通过，任期与地方人民代表大会一致。各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。在会议期间，各专门委员会行使职权，接受地方人民代表大会的领导，在闭会期间继续行使职权，接受地方人大常委会的领导，协助完成地方人大常委会和主任会议相关的监督工作任务和其它工作任务。

（二）优化专门委员会组成人员结构。人大专门委员会的工作是严格依法按规范和程序进行的工作，具有很强的有法律性、专业性和权威性等特点，在决定专门委员会委员人选时，要吸收本专业的年富力强的专家学者作为专门委员会成员，保证大部分委员精通委员会工作业务。着力优化专职结构，提高专委会组成人员的专职化比例。注意从人大工作机关和办事机构内部选拔年富力强的同志担任专职委员。也可以制定相应的制度、法规规定各专门委员会组成人员中专职委员的比例并保证实施。为保持委员会工作的连续性，应保证专门委员会组成人员二分之一以上能够任满两届，适当增加中青年委员人数，使专门委员会委员的年龄结构更为合理，增强专委会工作的生机和活力。

（三）进一步加强专门委员会自身建设。要充分体现人大专门委员会的专业特色。注重优化专门委员会组成人员的专业知识结构，认真分析代表专业知识结构，认真分析代表的专业知识、学历背景、履职能力，合理配备各专委会组成人员，保证既要有专业分工，又要有各方面专业人才。注重配备相关专业知识人员，在专门委员会下设立咨询专家库，专家库的成员应当是相关领域的权威和专家，解决专门委员会不“专”的问题，同时也解决专门委员会人手不够的问题。加强对专门委员会的理论培训工作，对专门委员会成员进行业务理论、政策法律和人大知识的培训学习，不断提高人大专门委员会履行职能的能力和工作和向心力。

（四）完善地方人大专门委员会各项工作制度。建立各项工作制度，是完善地方人大专门委员会工作机制的重要内容。根据有关法律规定，全面梳理专门委员会的法定职能，明确专门委员会法律性质、组成人员要求、工作职责、工作范畴、议事规则和运作规范等，建立完善专门委员会之间工作协调制度，同时尽可能理清与常委会工作机构交叉重合的职能。使专门委员会在选择工作内容时，突出专业特点，有所为，有所不为；在确定工作方式时，突出民主性、法定性和规范性，保证工作程序完备合法；在确定工作目标时，突出求真务实、讲究工作效率，充分体现其专业优势和水平。建立专门委员会定期向人大及其常委会报告工作制度，促进人大常委会工作的不断完善和深化。

（五）要明确人大专门委员会的议事原则。专门委员会的工作方式决定了专门委员会的工作必须遵循以下原则：一是坚持民主集中制原则。在讨论决定问题时，必须坚持走群众路线，集思广益，充分发扬民主，严格依照法定程序进行。在此基础上，由会议主持者集中集体的智慧，按照较多数原则就有关事项作出决断。二是集体行使职权的原则。专门委员会举行全体会议必须由组成人员的过半数出席，才能举行。讨论和决定问题时，必须由全体组成人员的过半数通过才能产生法律效力。专门委员会中任何一个组成人员都无权代表专门委员会作出任何决定，也无权执行人大专门委员会的职权。三是服从人大及其常委会领导和决定的原则。地方组织法规定，各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会的领导下开展工作，这就从法律上规定了专门委员会在开展各项工作时，必须在人大及其常委会框架下进行，不能超越人大及其常委会的职权。